Více času na podstatné
Bestseller zvaný integrované povolování
Jsme velkým výrobním závodem se složitým výrobním provozem. S ohledem na typ a velikost výroby jsme povinni mít integrované povolení. Před několika léty jsme o ně řádně požádali, vše proběhlo obvyklým správním procesem, povolení bylo vydáno a jeho podmínky jsou po celou dobu bezezbytku plněny. Před časem se dostavil dozorový orgán a usoudil, že do IP je zahrnuta jen část provozů, které by tam podle jeho názoru měly být, a formou správního rozhodnutí nás vyzval, abychom si podali žádost o změnu integrovaného povolení. Dlouhodobě se proti takovému úkolu bráníme, protože jsme přesvědčeni, že zákon úřadu takovou pravomoc ze zákona nedává. Jaký je Váš názor.
Než začnu rozplétat položenou otázku, dovolím si sdělit velmi stručně svůj osobní názor na institut integrovaného povolování. Nemyslím si, že integrovaná, zkusme říkat česky spojená, společná nebo jednotná, ochrana životního prostředí formalizovaná jedním správním aktem, je z principu vadná. Zejména pro velké výrobní závody, případně jiné velké aktivity, které prokazatelně mohou ohrožovat životní prostředí a jež zasahují do více složek životního prostředí, to „není špatný nápad“ a může to efektivitě státního dozoru i povinnému subjektu při jeho rozhodování prospět. Podmínkou ovšem je, aby předpis, v našem případě primární, tedy zákon, neměl vady a aby jeho aplikace, tedy úřední konání, bylo na takové úrovni, aby se povinné subjekty necítily usurpované státní mocí. Řečeno dikcí dnes již neplatného správního řádu z roku 1967, pracovat tak, aby „…..řízení posilovalo důvěru ve správnost rozhodování, aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá ….“ Zdali jsou dvě uvedené základní podmínky pro fungování systému naplněny, posuďte z dalšího textu sami.
Výše položenou otázku jsem modifikoval tak, aby odpověď na ni ukázala na základ problému. Případ byl totiž daleko bohatší a od začátku do konce trval více než 2 roky. Ze spisu je patrné, že výroba je v závodě skutečně velmi složitá. Surovinami nejsou většinou polotovary, ale základní materiály, jako jsou například kovové ingoty, základní chemické látky, palivo, vlastní voda ze studní i rybníků apod. A výsledkem potom dokonalé maloobchodní výrobky, vyvážené do celého světa.
Proces integrovaného povolování proběhl standardním způsobem, při kterém výrobní závod vytipoval kromě vlastního výrobního zařízení, pro které se musel tomuto režimu podrobit, podle vlastního uvážení a uvážení zpracovatele žádosti (zadal si zpracování odborníkům) i další výroby a provozy navazující. Tyto výroby zahrnul do žádosti a předal příslušnému úřadu. Ten využil pro ověření správnosti a úplnosti podané žádosti služeb odborně způsobilé osoby (CENIA – přímo řízená organizace MŽP) ve smyslu ustanovení §§ 6 a 11 zákona o integrované prevenci (dále jen zákona) a následně integrované povolení vydal. Rozhodnutí nebylo napadeno a stalo se pravomocným.
Příslušný krajský úřad provedl po několika letech přezkum plnění podmínek vlastního rozhodnutí a to podle ustanovení § 18 zákona. Přezkumem dotčených provozů dospěl krajský úřad k přesvědčení, že zde existují tzv. přímo spojené činnosti ve smyslu ustanovení § 2 písmeno a) zákona, které nejsou zajištěny integrovaným povolením a proto vydal formou rozhodnutí výzvu k podání žádosti o změnu integrovaného povolení příslušného zařízení. Za právní základ vzal ustanovení § 19 odst.1 písmeno b), které odkazuje na ustanovení § 19a, odstavec 1. K oprávněnosti použití těchto ustanovení, což je meritem dnešní otázky, se dostaneme dále.
Rozhodnutí, kterým byl výrobní závod k doplnění vyzván, mělo kromě zásadní nejistoty nad možností použít tento právní základ ještě celou řadu věcných vad, které lze charakterizovat jednak jako nepochopení výrobních postupů ve složitém závodu, ale i nepochopení smyslu integrovaného povolování. Nad všechny příklady „úrovně“ tohoto správního řízení, především rozhodování krajského úřadu, poslouží časová posloupnost postupných kroků úřadů a účastníka řízení, která je tato.
Rozhodnutí 1 únor 2011
Odvolání 1 únor 2011
Zrušení rozhodnutí 1 květen 2011
Rozhodnutí 2 září 2011
Odvolání 2 září 2011
Zrušení rozhodnutí 2 prosinec 2011
Rozhodnutí 3 duben 2012
Odvolání 3 květen 2012
Zrušení rozhodnutí 3 listopad 2012
Zastavení řízení prosinec 2012
Z dalšího textu bude patrné, že příslušný odbor výkonu státní správy MŽP nebyl vůči krajskému úřadu nijak přísný, ale vady opakovaných rozhodnutí byly takové, že rozhodnutí „fakt nešla podržet“. Úpornost krajského úřadu byla pozoruhodná i na naše poměry a pro neschopnost takového konání se nejlépe hodí rčení mojí babičky z vesničky v Orlických horách „hanba by mě musela fackovat“.
V této fázi rozboru si neodpustím poznámku o tom, že z výše uvedených dat plyne jasně další věc, totiž zásadní časová asymetrie mezi správními kroky odvolatele a správních orgánů. Pokud by totiž odvolatel zmeškal odvolací lhůty (15 dnů) jen zcela málo, nemá prakticky naději na úspěch. Na druhé straně lhůty pro opakovaná rozhodnutí krajského úřadu v délce 4 měsíců a znovu 4 měsíců a pro odvolací rozhodnutí příslušného odboru VSS MŽP v délce 3 měsíců, opět 3 měsíců a na závěr 6 měsíců nikoho nepřekvapí a jen zarytý kverulant by ztrácel čas tím, že by vhodným způsobem poukázal na zásadní neplnění správního řádu, který mohu bez nadsázky nazvat úřední zvůlí. Pokud by čtenář měl, tak jako já, před sebou spis, potom by zjistit, že uvedené dlouhé lhůty nebyly způsobeny nutností spis doplňovat.
Vraťme se však k právnímu základu, který byl ve správním řízení (nebo správních řízeních?) krajským úřadem použit a odvolacím orgánem nezpochybněn.
Ustanovení § 19 odst.1 písmeno b) zákona i s úvodem zní:
- Na základě přezkumu podle § 18 je úřad oprávněn:
b) vyzvat provozovatele zařízení v přiměřené lhůtě stanovené úřadem k podání žádosti o změnu integrovaného povolení podle § 19a odst.1,
Tím je zákonem založeno úřadu toto právo a podrobnosti a podmínky užití tohoto práva jsou stanoveny odkazem na jiné ustanovení - § 19a, odst.1, který zní:
- Dojde-li úřad na základě ohlášení plánované změny v provozu zařízení podle § 16 odst.1 písm.b) nebo na základě přezkumu podle § 18 a 19 k závěru, že se jedná o podstatnou změnu v provozu zařízení, vyzve provozovatele zařízení, aby úřadu ve lhůtě, kterou stanoví, podal žádost o změnu integrovaného povolení ………“
Z předchozího textu plyne, že výzvu lze vydat ve dvou případech. Prvním je ohlášení plánované změny v provozu zařízení, která musí být navíc posouzena jako podstatná. To se v našem případě nestalo, k žádné změně od doby vydání IP nedošlo. Druhou možností je vyzvat účastníka řízení na základě zjištění, učiněných při přezkumu, což je náš případ. Opět ovšem musí jít o zjištění „podstatné změny provozu zařízení“, například zvýšení stávající výroby nebo doplnění provozu zařízení o další výrobu, kterou platné IP neobsahuje.
Ani to se ovšem v našem případě nestalo, jak lze snadno zjistit z pasáže nazvané Celkové shrnutí přezkumu, jehož část, týkající se následné výzvy, považuji za potřebné ocitovat.
„Jako nejzávažnější zjištění bylo, že do integrovaného povolení nejsou zahrnuty přímo související činnosti a zařízení, která byla při přezkumu zjištěna, provozovatel provozuje tato na základě složkových povolení tedy v dobré víře (složková povolení měla být nahrazena povoleními v režimu IP). Počet těchto činností a zařízení nebyl při kontrole stanoven, pouze byly zjištěny příkladově (viz příslušný bod protokolu).“
O žádné „změně provozu zařízení“, natož podstatné, se v závěru protokolu nemluví. A je tomu tak prostě proto, že k ničemu takovému od doby podání žádosti a následně vydání integrovaného povolení v roce 2006 nedošlo. Jsem proto přesvědčen, že v našem případě nebyla naplněna zásadní zákonná podmínka a výzva byla proto vydána bez opory v zákoně.
Odvolací orgán ovšem takový právní názor nemá. Rozhodnutí rušil pro obsahové nedostatky, v odůvodnění svých rozhodnutí hovoří o možných finančních sankcích případně o možném zastavení provozu (pokud se bude účastník řízení i nadále zpěčovat) a uvádí následující:
„Zákonodárce nesporně chtěl umožnit provozovateli uvést své aktivity do souladu se zákonem i v případě, že obsah stávajícího IP není správně vymezen, dříve než bude přikročeno k sankcím. Zákon o IP opomíjí výslovně regulovat situaci, která zde nastala, tedy situaci, kdy je třeba doplnit rozsah zařízení do IP, což předpokládá množství podkladů, které má jen provozovatel.“ Ano, je tomu tak – zákon skutečně opomíjí takovou situaci, což je jeho vada a tu nelze napravit žádnou disputací, jak se o to odvolací orgán snaží například tvrzením, že „Není ale na druhou stranu možné, aby aktivity, které by z definice patřily k zařízení, nebylo možno nadále do IP doplnit jen proto, že při vydání IP zahrnuty nebyly.“
Jsem, na rozdíl od právního názoru OVSS MŽP, přesvědčen, že to možné je. A co víc – jakákoli snaha o „vysvětlování“ jak to zákonodárce vlastně myslel je zcela nepatřičná, je obcházením zákona a pokud takovýto názor bude promítnut i do správního aktu také procesně nebezpečná (osobní odpovědnost úředníka za vadné rozhodnutí stále platí, byť není využívána).
Poslední myšlenkou tohoto pojednání je reakce na názor odvolacího orgánu, že „ i v případě chyb v původním postupu KrÚ (nezahrnutí části zařízení do IP) nelze po správním orgánu požadovat, aby v nesprávném postupu pokračoval“ s odkazem na jeden z rozsudků NSS. Takové tvrzení je jistě pravdivé, ale lze je naplnit jen v případě, že text zákona či jiného obecně závazného právního předpisu chybu správního úřadu napravit umožní, což dle mého přesvědčení není náš případ.
Odpověď: Opakované výzvy krajského úřadu k doplnění zařízení, které podléhá integrovanému povolení, o další navazující činnosti nemají v našem případě oporu v zákoně. Takovou možnost má příslušný úřad jen ve dvou případech, které jsou taxativně vyjmenovány v ustanovení § 19a zákona. V jiných případech, jako je například změna názoru na potřebný rozsah zahrnutých navazujících činností, takovou možnost úřad nemá. Je to vada v zákoně, kterou lze zhojit pouze jeho novelou a MŽP je v této oblasti ústředním orgánem státní správy. To samozřejmě neznamená, že si držitel integrovaného povolení nemůže o doplnění požádat dobrovolně, například po neformální dohodě s chybujícím úřadem.
Poznámka 1.
Pro úplnou informaci je třeba zdůraznit, že některé nezahrnuté činnosti jsou i nadále řízeny rozhodnutími podle složkových předpisů, takže nejde o situaci, kdy by ochrana ŽP byla nedostatečná.
Poznámka 2.
Autor byl informován, že se výrobní podnik po zastavení řízení pokusil v rámci spolupráce s úřady aktivně a dobrovolně nabídnout určité činnosti pro doplnění stávajícího IP. Požadavky úřadu byly však nesmyslně široké, takže je musel odmítnout.
Ing. Michael Barchánek