EPR, poplatky, nebo rozpočtové určení daní? Jak odpady financovat spravedlivě?

V posledních letech se stále častěji objevují návrhy na rozšíření systému rozšířené odpovědnosti výrobce (EPR) na další proudy odpadů, jako je textil, nábytek, sportovní potřeby a hračky. Tato snaha vychází z principu znečišťovatel platí a tedy, že odpovědnost za odpad by měl nést především ten, kdo jej uvádí na trh. Obce totiž odpad samy nevytvářejí, pouze zajišťují jeho sběr a nakládání s ním, ale často za cenu, která výrazně přesahuje příjmy z poplatků od občanů. Pojďme se zamyslet, jestli nepřehlížíme jiné systémové řešení.

Podle aktuálních dat společnosti EKO‑KOM činily v roce 2024 průměrné náklady obcí na odpadové hospodářství 1 675 Kč na obyvatele. Přitom výše poplatku, který vybírají obce od svých občanů, je silně proměnlivá – záleží na její formě a často zdaleka nedosahuje zákonného maxima (1 200 Kč podle § 10h odst.1 zákona o místních poplatcích). V průměru se v Česku poplatky pohybují kolem 800–900 Kč na osobu ročně, což znamená, že obce doplácejí přibližně 700–800 Kč za každého obyvatele ze svého rozpočtu.

Z toho vyplývá, že obce dnes dotují systém odpadového hospodářství téměř z poloviny, přičemž výše této „dotace“ není dána jen objektivními náklady, ale také politickým rozhodnutím o výši místního poplatku. Jinými slovy, část zátěže si obce volí samy. Nicméně tak či onak ani maximální výše poplatku by pro obec zajistilo kladnou nulu. Přirozeně se pak musíme ptát, jestli dnešní systém je vyvážený, spravedlivý, umožňuje rozvoj odpadové infrastruktury obce apod., jedním slovem udržitelný.

V tomto kontextu se nabízí úvaha: když firmy, které už platí nemalé daně (DPH, daň z příjmu, spotřební daň, silniční daň), čímž svým způsobem naplňují pravidlo znečišťovatel platí, proč by stát nemohl financovat (dorovnávat) základní odpadové služby přímo z veřejných rozpočtů? Konkrétně by bylo možné zavést novou kapitolu v rámci rozpočtového určení daní (RUD), která by obcím přidělovala prostředky na základě počtu obyvatel a bral by ohled na to, že obce a města ne vždy využívají maximální možnost zákonnou výši poplatku za odpady – například 500 Kč na obyvatele a rok. Takový systém by byl jednoduchý, transparentní a administrativně nenáročný v celkové hodnotě 5 mld. Kč.

Přitom právě oblast odpadového hospodářství čelí obrovskému tlaku na modernizaci. Sama ekonomická analýza POH ČR odhaduje, že v horizontu období let 2025-2035 budou potřebné investice do odpadového hospodářství pro dosažení cílů představovat až cca 159 mld. Kč. Zákaz skládkování v roce 2030, recyklační cíle EU, třídicí cíle pro obce, potřeba snižovat emise skleníkových plynů i budovat infrastrukturu pro zpracování biologicky rozložitelných odpadů a další. To vše vytváří souběžný investiční a provozní nárok, který obce samy o sobě nemohou dlouhodobě unést, pokud dnešní ekonomická realita je taková, jaká je.

Navýšení prostředků z RUD v rozsahu 5 miliard korun ročně by umožnilo municipalitám stabilizovat obecní odpadové systémy, rozšířit kapacity sběrných dvorů, investovat do moderních svozových systémů, systémů prevence vzniku odpadů jako jsou reuse centra, nebo podpořit vznik zařízení na úpravu a recyklaci odpadu. Ano, dnes stát nabízí dotace, ale na dotaci není právní nárok, a tedy nelze k dotaci přistupovat jako koncepční systémové a plošné řešení.

Tento přístup by neznamenal konec současných EPR, ani by neznamenal vznik nových, ale spíše nové rozvržení odpovědnosti a financování. Výrobci by i nadále nesli odpovědnost za specifické výrobkové toky (např. elektrospotřebiče, baterie, pneumatiky), ale základní financování obecního systému (svoz, sběrné dvory, osvěta, administrativa) by bylo „garantováno“ státem. Zásadní výhodou tohoto modelu by byla finanční stabilita obcí, snížení závislosti na výběru místních poplatků a posílení dlouhodobého plánování. Zároveň by bylo možné zachovat výkonnostní motivaci – například formou navázání části prostředků z RUD na míru třídění nebo produkci odpadu.

A co když odpad není náklad, ale zdroj?

Debata o financování odpadového hospodářství je dnes v podstatě postavená na jednom základním předpokladu: že odpad je nákladem, jehož likvidace musí být nějakým způsobem zaplacena – ať už občanem, výrobcem, nebo státem. Tento rámec je logický v prostředí, kde materiály po vyhození ztrácejí hodnotu a nakládání s nimi přináší pouze výdaje. Jenže co když tento předpoklad přestane platit? Co když začneme na odpad nahlížet jako na potenciální surovinu, kterou lze zhodnotit, a tedy i prodat? Cirkulární ekonomika by měla vést právě k tomuto obratu.

V ideálním prostředí cirkulární ekonomiky vzniká poptávka po druhotných surovinách – po recyklátu, který má technické parametry srovnatelné s primární surovinou a zároveň je dostupný v potřebném množství, kvalitě a za předvídatelnou cenu. V takové situaci se sběr, třídění a zpracování odpadů nestává jen službou pro veřejnost, ale také ekonomickou aktivitou s potenciálem výnosu. To, co dnes považujeme za náklad (plastový obal, textilní zbytek, stavební suť či organický odpad…) se může stát komoditou, o kterou bude zájem na trhu. Za určitých okolností může mít tento výnos reálný vliv na bilanci obecního rozpočtu nebo provozovatele odpadového systému.

Tento scénář není hypotetický. Již dnes kvalitní regranulát z polyethylentereftalátu (PET), polyethylenu (PE) nebo polypropylenu (PP) dosahuje výkupních i zajímavých prodejních cen. Ostatně lukrativnost rPETu provází celou debatu o zálohování a nezálohování. Pokud se vrátíme trošku v čase, tak podobný osud najdeme i u TAP (tuhého alternativního paliva), byť v tomto případě nejde o uplatnění recyklátu ve výrobě, kde se původně očekávalo, že o něj budou mít teplárny nebo cementárny zájem jako o palivo a budou za něj platit. Ve skutečnosti  nejprve převažoval opačný model – provozovatel TAP linky platil odběrateli za to, že odpad převezme. Aktuálně ale dochází k obratu: kvalitní TAP se začíná stávat ekonomicky ceněnou surovinou.

Přesto jsou tyto případy spíše výjimkou než pravidlem. Stále platí, že většina recyklovaných materiálů nenachází ekonomické zhodnocení, a tedy odběratele kvůli legislativním bariérám, chybějící stabilitě trhu, absenci dlouhodobých smluv a nízké ekonomické předvídatelnosti. Problém není v absolutní nekvalitě výstupů, ale v neexistenci systémových podmínek, které by tržní logiku podpory recyklace přetavily v udržitelný investiční model. Jinými slovy technicky umíme vyrábět recykláty slušné kvality, ale systém (legislativa, trh, pobídky, smluvní jistoty) neumožňuje, aby se z recyklace stal stabilní a atraktivní byznys a tím pádem chybí motivace investovat. Zpráva Circularity Gap Report 2025 uvádí, že zatímco celosvětově v roce 2018 tvořily recyklované nebo znovu využité materiály 9,1 % celkové spotřeby, v roce 2024 to bylo už jen 6,9 %. To znamená, že více než 93 % všech surovin nadále pochází z primárních, tedy panenských zdrojů.

Chybí především systémové nástroje, které by tento trh podpořily. Recyklát je často dražší než primární materiál, protože nese technologické i logistické náklady navíc – a nemá dostatečnou podporu ani ze strany legislativy, ani veřejných zakázek. Ve většině zemí EU, včetně Česka, zatím neexistují závazné kvóty na minimální obsah recyklátu ve výrobcích (krom PET lahví a dalších plastových obalů viz nařízení PPWR), ani ekonomické pobídky typu snížené DPH nebo investičních zvýhodnění. Zpracovatelé a výrobci se tak pohybují v prostředí, které sice deklaruje podporu cirkulární ekonomiky, ale ve skutečnosti je stále výhodnější sáhnout po „novém materiálu“ než po recyklovaném. Bez těchto základních prvků nemůže vzniknout trh, který by přetavil odpad z nákladu na zdroj a zisk. Navíc vnímání výrobku s obsahem odpadu z pohledu zákazníka je kapitolou sama pro sebe.

Zajímavý příklad napětí mezi politickými cíli a tržní realitou představuje oblast PET lahví, kde Evropská unie zavedla zmiňovaný povinný podíl recyklovaného PET (rPET) v nových obalech. Tento požadavek výrazně zvyšuje tlak na uzavření materiálového cyklu, tedy použití recyklátu zpět do výroby nápojových obalů, tzv. bottle-to-bottle. V praxi to způsobuje výrazné turbulence na trhu, protože kvalitní rPET je v současnosti využíván v jiných aplikacích, například v textilním nebo automobilovém průmyslu, které jsou z pohledu cirkularity slepou uličkou (tzv. downcyklací), protože z těchto výrobků již není návrat do potravinářského obalu technicky možný.

Tlak na uzavřený oběh PETu bez současného vytvoření poptávky po recyklátech z jiných plastů jasně ukázal slabinu křížového financování tříděného sběru a svozu plastů. Bez systémové podpory pro širší spektrum plastových recyklátů a bez stabilních odběratelských trhů nelze očekávat, že se z recyklace stane robustní a soběstačný segment cirkulární ekonomiky. Paradoxem je, že jsou mediálně známi případy, že výrobce raději šáhl po zdroji v zahraničí než v Česku.

Pokud však tento trh vznikne zásadně se změní i samotná ekonomika odpadového systému. Systém EPR by se proměnil z mechanismu krytí ztrát na investiční nástroj do kvality výstupu a podpory recyklace. Výrobci by už neplatili jen za to, že někdo odpady sebere a zlikviduje, ale investovali by do toho, aby se z nich stal kvalitní a použitelný materiál a svým způsobem by nevydělali jen jednou. Zodpovědnost za odpad by se tak znovu posunula blíž k výrobkům, jejich designu a zpracovatelnosti, tedy k bodu, kde se o recyklovatelnosti rozhoduje v prvopočátku nejvíce (tzv. ekodesign).

Zároveň by klesl tlak na veřejné rozpočty. Pokud by část složek odpadu byla zpeněžitelná, či nezatěžovala by obecní systémy, nebylo by třeba tolik dotovat základní infrastrukturu, protože by si systém začal na sebe částečně vydělávat. Neznamená to, že by poplatky zcela zanikly, nebo že stát zcela zmizí z financování. Znamená to ale, že financování bude více diverzifikované, méně závislé na jediné příjmové linii a více propojené s výkonností celého systému.

Aby se tento scénář naplnil, je třeba změna uvažování na všech úrovních – od evropské legislativy přes národní strategie až po konkrétní technické normy a parametry recyklovaných výrobků. Není to otázka jediné reformy, jedné vyhlášky nebo plánu. Je to cesta, která povede k tomu, že pojem „odpad“ přestane být synonymem problému a stane se synonymem potenciálu. A právě v tom spočívá podstata cirkulární ekonomiky: ne jako ideál na papíře, ale jako fungující model, který propojuje environmentální odpovědnost s ekonomickou životaschopností.

5 miliard pro odpady? V kontextu státního rozpočtu jde o symbolickou částku

Jednou asi z často opakovaných výhrad vůči snaze posílit stabilní financování obecních systémů nakládání s odpady by byla zcela určitě rozpočtová „neprůchodnost“. Navýšení podílu obcí na výnosu daní, nebo vytvoření specifického účelového přídělu v rámci RUD (rozpočtového určení daní), by se mohlo jevit jako nereálné, protože by znamenalo zatížení státního rozpočtu o několik miliard korun. Tento argument ale neobstojí při pohledu na aktuální rozpočtové priority a rozhodnutí, která stát dělá v jiných oblastech.

Aktuální schválení zvýšení platů ústavních činitelů, soudců a státních zástupců zatíží státní rozpočet nemalou částkou, přitom 5 miliard korun ročně by obcím umožnilo vytvořit funkční a dlouhodobě udržitelné systémy pro sběr, třídění a materiálové využití komunálních odpadů. Jinými slovy: stát byl v jednom případě ochoten bez širší veřejné diskuse rozhodnout o výdaji ve prospěch úzké skupiny vysoce postavených zaměstnanců veřejné správy, ale v případě systémové podpory obcí a investic do environmentální infrastruktury by váhal?

V kontextu státního rozpočtu, jehož výdaje v roce 2025 přesahují 2 200 miliard korun, představuje částka 5 miliard přibližně 0,2 %. Jde o zcela marginální výdaj, který by měl zásadní dopad na kvalitu veřejné služby. Argument, že „na to nejsou peníze“, tak ztrácí věrohodnost, pokud stát dokázal schválit navýšení platů, které nemá systémový multiplikační efekt ani absolutně žádnou přidanou hodnotu pro občana natož pro municipalitu.

Než přidáme další kolečko, zpevněme osu

Na podzim 2025 čekají Česko parlamentní volby. Vzhledem k rostoucím ekonomickým, environmentálním i legislativním tlakům, které se v odpadovém hospodářství koncentrují, by si toto téma zasloužilo určitě pozornost. Právě obce totiž nesou hlavní zodpovědnost za odpadové systémy v první linii, stejně tak za plnění EU cílů. Bez finanční jistoty a podpory ze strany státu však nemohou dlouhodobě plnit roli, kterou jim ukládá legislativa.

Než začneme s rozšiřování EPR modelu na další komodity, možná by tak stálo za to se prioritně vrátit ke základnímu principu: investovat do infrastruktury, která slouží všem. Volby přinášejí příležitost změnit priority. Pokud má být Česká republika schopna naplnit klimatické i recyklační cíle, potřebuje i moderní, stabilní a ekonomicky udržitelné odpadové hospodářství, které nám bude generovat udržitelnou budoucnost.