Manhart: Odpadová politika ČR je ambicióznější než cíle EU. A je to tak správně

Odpadové hospodářství v České republice zastihl podzim 2016 pod nebývalým tlakem. S odkazem na závazné cíle Evropské unie v oblasti nakládání s odpady ministerstvo životního prostředí navrhlo legislativní změnu v podobě dvou zákonů – novely zákona o odpadech a zcela nového zákona o výrobcích s ukončenou životností. Ukazuje se však, že prosadit zákony do legislativního procesu není vlivem silného tlaku některých zájmových skupin na zachování statusu quo vůbec jednoduché. O tom, proč jsou zákony potřebné a co českému odpadovému hospodářství přinesou, si povídala redakce Trade-off s Jaromírem Manhartem, ředitelem odboru odpadů Ministerstva životního prostředí ČR.

Ministerstvo životního prostředí v uplynulých měsících připravilo dva zákony, které přinášejí významné změny do systému odpadového hospodářství v České republice – zákon o odpadech a zákon o výrobcích s ukončenou životností. Můžete uvést hlavní důvody, proč již současná legislativa upravující tyto oblasti není dostatečná?

Nový zákon o odpadech přináší hlavní změny v chápání odpadu jako náhrady primárních surovin, obchodovatelné komodity, materiálového zdroje, potenciál na zvýšení zaměstnanosti a udržitelnosti odpadového hospodářství v ČR. Je zřejmé, že největší důraz návrh zákona klade na změnu chování producenta odpadů, tedy firem a obcí, potažmo občana i prostřednictvím dvou hlavních ekonomických nástrojů. Prvním je poplatek občanů za nakládání s komunálními odpady vůči obci, druhým pak poplatková změna za skládkování odpadů firmami a obcemi.

Můžete to blíže vysvětlit?

Zákon o odpadech zavádí pro obce možnost pozitivně ekonomicky odměnit ty občany, kteří třídí odpad a snaží se o co nejmenší produkci směsných komunálních odpadů skrze systém zpoplatnění „PAYT – pay-as-you-throw“, neboli „zaplať, kolik vyhodíš“. Obce si budou moci vybrat, zda aplikují motivační poplatek za hmotnost, objem nebo frekvenci svozu popelnic, nebo zda zůstanou u paušální platby za komunální odpady v obci, jak je tomu dnes.

Zvýšený poplatek rostoucí v čase za skládkování odpadů využitelných a recyklovatelných má za cíl jedno jediné – snížit množství ukládaných odpadů na skládkách a naopak zvýšit jejich třídění i využívání a tím plnit závazky ČR vůči EU. Zpoplatnění jiných způsobů nakládání s odpady podporujících odpadovou hierarchii v ČR směrem od skládkování nahoru zákon nezavádí.

Oblast zákona o odpadech, která vymezuje pravidla pro nakládání s vybranými výrobky, doznala totiž od roku 2001 zásadních změn, a to zejména v důsledku nutnosti implementovat jednotlivé výrobkové směrnice, které postupně vznikaly. Původní pravidla pro zpětný odběr některých výrobků stanovená § 38 zákona byla nejdříve rozšířena v samostatné části pro elektrozařízení, následně pro baterie a akumulátory, a mnoho nových pravidel bylo zavedeno i v oblasti pneumatik. V důsledku těchto změn se předpis stal do značné míry nesourodou a nepřehlednou právní normou.

I proto dostala oblast zpětného odběru svůj vlastní zákon?

Vedle formálních důvodů je ale dále třeba především uvést, že značně „liberální“ zákonná úprava v oblasti elektrozařízení z roku 2005 generuje již od svého vzniku notnou řadu problémů. Kolektivní systémy zde mají minimum vynutitelných povinností a v tomto důsledku vznikla dlouhodobě neudržitelná „dvoukolejnost“ v oblasti přístupů těchto organizací ke kolektivnímu plnění. Některé kolektivní systémy se snaží řádně plnit své povinnosti, tzn. vytvářejí dostupnou sběrnou síť, snaží se splnit cíle sběru stanovené směrnicí, realizují informační kampaně pro občany, kontrolují své smluvní partnery, zda dodržují dohodnuté či zákonné podmínky (a tedy vykazují reálná data) atd. Kolektivní systémy druhé pomyslné skupiny lze označit jako „nízkonákladové“. U nich je příznačné, že řadu věcí neřeší, protože je po nich zákon explicitně nepožaduje, snaží se své systémy provozovat co možná nejjednodušeji a nejlevněji, často však na úkor svého základního poslání, tzn. nemají dostatečnou sběrnou síť, mají špatné výsledky sběru, osvětu prakticky neprovádějí a kontrolní činnost buď nedělají vůbec, nebo jen okrajově. Není asi nutné zdůrazňovat, že tato skupina kolektivních systémů vzbuzuje u výrobců vyšší zájem než ty, které mají vyšší příspěvky. Z tohoto důvodu je současný stav neudržitelný a je třeba jej legislativně změnit, jinak může mít ČR v budoucnu zejména problém s dosahováním směrnicí předepsaných minimálních cílů sběru.

Jaké klíčové požadavky klade Evropská unie na členské země v oblasti odpadů?

Již od roku 2008 je na úrovni EU nastavena tzv. hierarchie nakládání s odpady. Ta zcela upřednostňuje předcházení vzniku odpadů, přípravu na opětovné použití odpadů, materiálové využití, tj. recyklaci a energetické využívání odpadů, ať již v bioplynových stanicích, při spoluspalování odpadů v cementárnách nebo v klasických zařízeních pro energetické využití odpadů. Za nejméně preferovaný způsob se dle hierarchie považuje ukládání odpadů na skládky. Skládkování totiž představuje způsob, kde nedochází k žádnému využívání odpadů.

Návrh nového zákona o odpadech obsahuje hned několik zásadních bodů. Prvním z nich je v podstatě zákaz skládkování využitelného komunálního odpadu, který v České republice začne platit v roce 2024. To je ale o šest let dříve, než předepisuje Evropská unie. Proč?

V návaznosti na odpadovou hierarchii, připravovanou novou odpadovou legislativu v EU již od roku 2014 a rovněž v souladu s přechodem odpadového hospodářství na oběhové, přistoupila ČR novelou zákona o odpadech ke stanovení významného omezení skládkování využitelných, recyklovatelných a směsných komunálních odpadů v ČR od roku 2024. Tento krok podpořený návrhem zákona o odpadech, o němž bude do konce roku jednat vláda, se již dnes promítá nejen do Plánu odpadového hospodářství ČR pro roky 2015–2024, ale stimuluje zájem investorů o budování nových kapacit na třídění a následné zpracování a recyklaci materiálově využitelných odpadů v ČR. Díky němu obce ČR začínají plánovat obecní odpadové hospodářství bez skládkování a k tomu paralelně posilují zajištění dnes platné plošné povinnosti třídit a předávat k využití minimálně složky komunálního odpadu, jako jsou papír, plasty, sklo, kovy a biologicky rozložitelné odpady. K realizaci zmíněného mají možnost chytré odpadové projekty spolufinancovat z prostředků Operačního programu Životní prostředí 2014–2020.

Požadavek na vyšší využití odpadu MŽP velmi elegantně řeší pomocí výše poplatku za skládkování – jeho vývoj v čase by měl motivovat obce k tomu, aby vytvořily tlak na výstavbu zařízení na energetické využití odpadu a investorům těchto spaloven zase dát jistotu, že budou mít co spalovat. Můžete ideu blíže vysvětlit? Inspirovali jste se ve světě, nebo jde o český nápad?

Navržený postupně se zvyšující poplatek za skládkování využitelných a recyklovatelných odpadů má primárně odklonit odpady ze skládek, a zvýšit tak využitelnost a recyklovatelnost odpadů, hlavně pak těch komunálních. Odpady, které nebude možné z technických a zároveň ekonomických důvodů recyklovat, má být v souladu s odpadovou hierarchií výhodnější energeticky využít (bioplynová stanice, výroba paliva z odpadů, spoluspalování v cementárnách, ZEVO, zplyňování nebo pyrolýza) než zahrabat bezúčelně do skládky formou skládkování. Rozhodnutí je plně v režii investora, obce nebo ve vzájemné spolupráci obou stran. Tento princip je dlouhodobě osvědčen v zemích od ČR na západ, na sever i na jih. Jako příklad uveďme Nizozemsko, Dánsko, Švédsko, Polsko, Estonsko nebo Rakousko s Itálií. Tyto země mají nebo do budoucna plánují mít chytře ekonomicky i investorsky kombinované preferované vyšší způsoby odpadové hierarchie s minimálním nebo žádným skládkováním odpadů.

Jak se k nárůstu skládkovacích poplatků stavějí obce? Budou mít nějakou možnost, jak se zvýšeným nákladům vyhnout?

Diskuse s obcemi, městy a jejich zástupci z řad starostek, starostů nebo zastoupených svazů či sdružení probíhá od roku 2014, kdy se tvořily teze odpadových zákonů a zároveň se připravoval a schvaloval nový Plán odpadového hospodářství do roku 2024. Skládkovací poplatek všichni vnímají jako nástroj změny v pojetí odpadů a nakládání s komunálními odpady. Někteří jej vítají, jiní se stavějí k návrhu změny poplatku negativně. Vyložený odpor k poplatku mají obce, které nechtějí měnit dosavadní systém nakládání nebo jsou ovlivněny informacemi od skládkařských společností. Proto po vzájemné diskusi v rámci meziresortního připomínkového řízení přicházíme s kompromisním návrhem tzv. recyklační slevy. Jednoduše řečeno to pro obce i ostatní původce odpadů (tedy i pro firmy) znamená, že při dosažení zákonem stanovených úrovní recyklace komunálních odpadů ve firmě nebo v obci bude možné zbylý komunální odpad považovat za tzv. zbytkový ve smyslu poplatkové tabulky a při jeho skládkování využít poplatku nižšího, resp. stejného zpoplatnění, jak je tomu doposud, a to až do roku 2025. Podmínkou však je zaslat komplexní informaci o množství vytříděného komunálního odpadu MŽP v hlášení o produkci a nakládání s odpadem za předchozí rok. Na základě těchto údajů pak MŽP nebo SFŽP ČR rozhodne výpočtem o výši poplatku v roce následujícím.

Jistým fenoménem při nakládání se směsným odpadem je mechanicko-biologická úprava odpadu – tedy úprava, která pomocí třasadel roztřídí odpad na využitelný a nevyužitelný, který se po biologickém vyhnívání odpadu skládkuje. Tato úprava je odbornou veřejností považována za neoptimální z toho důvodu, že udržuje vysoké nároky na provoz skládek. Jak se k ní staví MŽP?

Mechanicko-biologická úprava (MBÚ) je jedna z metod úpravy odpadů především směsného komunálního odpadu, ze kterého lze získat vytříděné využitelné složky pro další zpracování a využití. Ze zahraničních zkušeností vyplývá, že tento způsob byl například v Rakousku, Německu nebo Španělsku preferován před téměř deseti lety a dnes se buď od něj upouští, nebo není používán vůbec. Důvody jsou technologické i ekonomické. Třídí se. A třídí se postupně téměř všude. MBÚ v ČR, která dnes povinně třídí i bioodpady, není třeba. Zmíněná třasadla nedávají smysl už vůbec. Lze je rovněž popsat jako jednoduchá třídicí zařízení, dnes preferovaná hlavně zájmovými skládkařskými asociacemi. Ty nemají odpad v úmyslu efektivně třídit a následně využít, ale jen ho přetřást, překlepat na sítu a následně jej opět zahrabat do skládky. Z pohledu MŽP je to jen slepá cesta a vyhozené náklady.

Česká republika dlouhodobě dosahuje velmi dobrých výsledků v oblasti recyklace. Jaké výzvy přinese budoucí legislativní změna recyklování v České republice – půjde skutečně o závazek vztažený ke komunálnímu odpadu jako celku?

Výbornými výsledky recyklace v porovnání s ostatními zeměmi EU se může ČR pyšnit v oblasti systému, sběru, zpracování a využití obalových odpadů. Jsme tak příkladem i modelem pro ostatní evropské země. Náš systém EKO-KOM byl dokonce na přání Evropské komise představen koncem října v Bruselu. Na druhou stranu u komunálních odpadů, s roční produkcí 5,3 milionu tun, máme stále ještě spousty práce před sebou. Logicky to vyplývá i ze situace z loňského roku, kdy v ČR bylo do téměř 200 skládek zaskládkováno bez dalšího využití 47 % komunálního odpadu, jen 36 % bylo materiálově využito a necelých 12 % bylo energeticky využito ve třech ZEVO (pozn. Trade-off: Zařízení na energetické využití odpadu).

Navrhovaná legislativa EU prostřednictvím takzvaného odpadového nebo oběhového balíčku hovoří jasně prorecyklačně s eliminací skládkování, ale zároveň i určitým limitem pro energetické využití komunálního odpadu. Dnes se bavíme o recyklačních cílech předložených Komisí v úrovni 60 % v roce 2025 a 65 % v roce 2030 pro komunální odpady (počítáno dle metody 4 na všechny složky komunálních odpadů skupiny 20 a všech katalogových číslech v této skupině. Ne tedy podle metody 2 – vztažené pouze na papír, plasty, sklo a kovy vytříděné a předané k recyklaci z komunálního odpadu, ale i na ostatní vytříděné a následně využité frakce komunálních odpadů, a to včetně živnostenských a vyprodukovaných ve firmách, zařazených pod skupinu 20).

Pro ČR to s promítnutím navrhovaného závazku nebude problém. Již dnes vládou schválená prognóza Plánu odpadového hospodářství ČR hovoří o dosažení recyklačního cíle v roce 2021 minimálně v úrovni 51 % a v roce 2024 60 %, kdy se do výpočtu recyklace počítají všechny vytříděné složky komunálních odpadů (metoda výpočtu č. 4 podle Rozhodnutí Komise 2011/753/EU). Odpadová politika ČR byla a je ambicióznější než dnes teprve diskutované cíle EU. A je to tak správně.

Druhým zákonem je zákon o výrobcích s ukončenou životností. Jaké hlavní změny budou směrovány do tohoto segmentu odpadového hospodářství?

Zásadní změny se týkají především již zmiňovaného fungování kolektivních systémů. Jsou sjednocována pravidla pro jejich vznik, jsou zpřísňovány požadavky na jejich činnost, je omezován rozsah jejich činnosti na oblasti týkající se výhradně kolektivního plnění a zároveň jsou zlepšovány podmínky pro jejich kontrolu. Snažíme se také zamezit ovládání kolektivních systémů ze strany účelových či bagatelních výrobců. Praxe bohužel přináší situace, kdy společníky některých kolektivních systémů jsou majetkově propojené společnosti, které místo toho, aby splnily podmínku stát se výrobcem, uvedou na trh výrobky jen formálně, respektive v minimálním množství. Vzniká pak otázka, jaký má takový výrobce legitimní zájem podílet se na činnosti kolektivního systému?

To jste mi nahrál na další otázku: Spekuluje se, že některé kolektivní systémy nejsou v ideální finanční kondici, respektive že u jiných není dostatečně eliminováno propojení mezi kolektivním systémem a zpracovatelem. Pamatuje nový zákon i na tyto aspekty systému?

Navrhovaný zákon aktuálně zakazuje jakékoli propojení kolektivního systému a zpracování výrobků s ukončenou životností. Toto omezení považujeme za zcela logické a správné, nadto je významně podporováno ze strany ÚOHS. Tento zákaz je ze strany některých výrobců (respektive asociací, které je sdružují) hlasitě kritizován, přičemž poukazují na skutečnost, že směrnice ukládá výrobcům nejen povinnost zajistit minimální úroveň sběru, ale i závazné cíle pro minimální úroveň zpracování, respektive jeho kvalitu.

Takzvaná „čínská zeď“, jak je toto omezení často pracovně nazýváno, údajně bere výrobcům efektivní možnost kvalitu zpracování kontrolovat. Často je zmiňován i údajný důsledek opatření, a to budoucí citelné navýšení recyklačních příspěvků. Domníváme se však, že návrh zákona poskytuje výrobci dostatečné nástroje, jak uvedené povinnosti v rozsahu požadovaných kvót splnit. Mezi ně patří zejména takzvaná uzavřená sběrná síť, tj. sbírat veškerá odpadní elektrozařízení může pouze subjekt ve spolupráci s kolektivním systémem. Dávat kolektivním systémům vedle uzavřené sběrné sítě i možnost, aby výrobky samy zpracovávaly, považujeme v tuto chvíli za riskantní z hlediska hospodářské soutěže.

Dokáže stát účinně kontrolovat, aby kolektivní systémy fungovaly samostatně, ale zároveň participovaly na činnosti Koordinačního centra kolektivních systémů, které se v návrhu zákona objevilo?

Celou nově navrhovanou oblast koordinačního centra jsme po velmi těžkém rozhodování nakonec z návrhu zcela vypustili. Důvodem této radikální změny je skutečnost, že vedle řady věcných připomínek byla k návrhu zaslána i celá řada připomínek legislativních. Zejména volba právní formy této instituce se ukázala jako nejproblematičtější a více než kde jinde zde platilo ono příznačné rčení – dva právníci, tři právní názory. I tak se ovšem domnívám, že navrhovaný zákon bude plně funkční, byť ne tak revoluční, jak mohl být. Což nemusí být nutně na škodu, protože zavedení koordinačního centra se ČR pravděpodobně v budoucnu stejně nevyhne, neboť aktuálně Evropskou komisí navrhovaný odpadový balíček (konkrétně návrhy na změnu rámcové směrnice o odpadech se vnikem nezávislého operátora tam, kde funguje více organizací výrobců) počítá. MŽP v návaznosti na diskusi ke koordinačnímu centru získalo řadu podnětů, které samozřejmě mohou v budoucnu práci na vzniku této instituce významně usnadnit. Nicméně řadu původně zamýšlených činností a kompetencí koordinačního centra si v novém návrhu na sebe bere stát prostřednictvím MŽP a České inspekce životního prostředí.

Když vše půjde hladce, jaký legislativní stav by z vašeho pohledu měl platit v roce 2018?

Z pohledu obou návrhů odpadových zákonů pevně věříme, že oba návrhy budou do konce roku v podobě, jaké jsou, schváleny vládou ČR. Následně pak při projednávání v Poslanecké sněmovně od ledna 2017 bude z našeho pohledu úspěch, když nedoznají principiálních změn. Budeme však připraveni na variantní projednávání a eventuální pozměňovací návrhy odargumentovat nebo se kompromisně dohodnout.

V Trede-off 4/2016 vyšlo také:

Třídění a recyklace obalových odpadů: monopol lepší konkurence?

Nový zákon o odpadech: Odpad je nezbytné více využívat

Igelitové tašky pro vaše dobro

Autor: Aleš Rod

Zdroj: Trade-off 4/2016

Jaromír Manhart (*1975)

Jaromír Manhart, absolvent Vysoké školy chemicko-technologické v Praze, je odborníkem na odpadovou problematiku, odpadové vody a strategie prevence vzniku odpadů. Na MŽP ČR působí jako ředitel odboru odpadů. Věnuje se akademické činnosti, v zahraničí aktivně přednáší o odpadové problematice (Evropská komise, DG Enlargement – TAIEX) a spolupodílí se na strategických projektech i v mimoevropských zemích.