Může si stát dovolit vytvořit monopol v oblasti nakládání s odpady? Ano, ale má to zásadní háček

Verdikt evropského soudu proti Slovinsku přinesl průlomovou odpověď: monopolní model rozšířené odpovědnosti výrobců není v rozporu s evropským právem, pokud prokazatelně slouží veřejnému zájmu, je neziskový a pod přísnou státní kontrolou. Zjištění, která soud formuloval, mohou mít zásadní dopady i na českou debatu kolem dominantního postavení společnosti EKOKOM a možnému rozšíření na další komodity.

Rozsudek Soudního dvora Evropské unie z 10. července 2025 ve věci C-254/23 INTERZERO proti Slovinsku se už nyní označuje za jeden z přelomových momentů evropského odpadového práva. Případ začal poměrně prostě – Slovinsko se rozhodlo zrušit dosavadní systém více firem, které na trhu zajišťovaly sběr a recyklaci obalů, a místo toho vytvořilo jedinou centrální neziskovou organizaci. Ta měla převzít povinnosti všech výrobců a dovozců a zajistit stabilní a transparentní financování. Firmy, které do té doby na trhu působily, se proti tomuto kroku postavily. Argumentovaly tím, že je stát odstavil od podnikání, poškodil jejich investice a porušil jejich právo působit na jednotném evropském trhu. Slovinský ústavní soud proto předložil otázku do Lucemburku: může si stát dovolit vytvořit monopol v oblasti nakládání s odpady, aniž by tím porušil pravidla Unie?

Velký senát Soudního dvora tuto otázku zodpověděl opatrně, ale s dalekosáhlými důsledky. Podle rozsudku není monopol sám o sobě nezákonný. Klíčem je, zda slouží legitimnímu veřejnému zájmu, a zda je nezbytný k dosažení cíle, který stát sleduje. V případě Slovinska se jednalo o ochranu životního prostředí a zdraví obyvatel, stabilitu systému financování a odstranění nepořádku, který pluralitní model podle státu vytvářel. Soud uznal, že odpadové hospodářství je specifická oblast, kde nejde jen o volný pohyb služeb, ale také o odpovědnost za životní prostředí.

Rozsudek ale zároveň stanovil jasná pravidla hry. Monopolní model musí být neziskový, financovaný výhradně ve prospěch systému a podřízený důsledné veřejné kontrole. Stát musí prokázat, že jiná řešení by nefungovala – že nestačí například jen zpřísnit regulaci nebo lépe dohlížet na více konkurenčních organizací. Nestačí ani pouhá pohodlnost nebo snaha centralizovat moc. Pokud monopol vznikne jen proto, že je to jednodušší, prostě nemůže obstát. Je-li ale doloženo, že pluralitní systém selhává a že jediná centrální nezisková instituce zajistí férovost, transparentnost a vyšší efektivitu, pak je takové řešení slučitelné s evropským právem.

Lucemburský soud se přitom opřel o předchozí judikaturu, kde už podobnou logiku uplatnil. Připomněl například oblast hazardních her, kde také povolil státům vytvořit monopol, pokud tím chtěly bránit kriminalitě a chránit veřejný pořádek. V odpadovém hospodářství se analogicky jedná o ochranu životního prostředí, zdraví obyvatel a férové podmínky pro všechny výrobce. Soudci zdůraznili, že stát musí mít v ruce důkazy, nikoliv jen proklamace. Tím dali jasný signál: monopolní model je výjimka, nikoliv pravidlo, ale pokud je dobře odůvodněn, má v evropském právu své místo.

Pro Českou republiku je toto rozhodnutí mimořádně zajímavé. V oblasti obalového hospodářství zde už řadu let funguje autorizovaná obalová společnost EKOKOM, který má prakticky dominantní postavení na trhu. Když se letmo podíváme do historie, tak pokusy o získání autorizace jiných společností nebyly doposud úspěšné. Systém EKOKOMu letitě funguje a přináší určité výsledky, a proto se přirozeně objevují úvahy, zda by EKOKOM neměl svou činnost rozšířit i na další proudy odpadů. Naproti tomu logicky panují obavy, že by to bylo v rozporu s právem EU, protože by šlo o monopolní uspořádání. Po slovinském rozsudku je zřejmé, že tato cesta možná je, jen musí být opravdu objektivně podložená.

Pokud by stát svěřil EKOKOMu širší roli, musel by se držet přesného rámce, který Soudní dvůr nastavil. Znamenalo by to předložit jasné důkazy, že pluralitní model v některých oblastech nefunguje. U textilu nebo nábytku by například mohl poukázat na nízké míry recyklace, neexistenci stabilního financování a chaos v tom, kdo nese odpovědnost za sběr a zpracování. EKOKOM by se v takovém modelu musel stát skutečnou neziskovou institucí pod pevným dohledem státu. Znamenalo by to naprostou transparentnost hospodaření, povinnost zveřejňovat detailní finanční zprávy a garanci, že veškeré prostředky směřují zpět do systému. Jen tak by bylo možné prokázat, že monopol není nástrojem k posílení soukromého zisku, ale že skutečně slouží veřejnému zájmu. 

Český stát by se musel připravit na to, že každý krok může být zpochybněn a přezkoumán – nejen u nás, ale i na evropské úrovni. Odpůrci centralizace budou zdůrazňovat, že soutěž mezi více firmami podporuje inovace a drží náklady na uzdě. Budou varovat před rizikem přílišné závislosti na jediném subjektu – pokud by se v EKOKOMu objevily problémy, celý systém by se mohl dostat do potíží. Zde by určitě padlo téma plastů a jeho křížové financování, tedy kdy vybrané druhy odpadů hradí nakládání s opady celé skupiny odpadů. Naopak zastánci monopolu mohou tvrdit, že jednotný systém je jednodušší, spravedlivější a pro obce předvídatelnější. Rozsudek z Lucemburku ale jasně říká: obě strany mohou mít pravdu, rozhodující je, jak stát své kroky zdůvodní a zda prokáže, že centralizace je skutečně nezbytná.

Z pohledu českých obcí, které dnes doplácí za svoz a třídění odpadu v barevných kontejnerech, je tu ještě jeden důležitý rozměr. Pokud má mít EPR systém opravdu skutečný rozměr zodpovědnosti výrobce, tak jak je koncipovaný, znamená to, že veškeré náklady nesou výrobci. Dnes to tak ale není. Obce stále významně přispívají na fungování systému, ačkoliv princip rozšířené odpovědnosti říká jasně: kdo výrobek uvádí na trh, má nést plnou zodpovědnost za to, co se s ním stane po skončení životnosti. V tomto ohledu je rozsudek SDEU také výzvou – pokud se stát rozhodne pro monopolní model, musí zajistit, aby odpovědnost byla stoprocentně přenesena na výrobce, nikoliv aby byla jen kosmeticky rozprostřena mezi všechny účastníky. Nicméně už dnes by to tak mělo fungovat. Není nic jednoduší, aby obce každoročně agregovali účet za sběr a odvoz tříděného odpadu, zaslali jej EKOKOMu k proplacení a ten následně stanovil výši pro své členy výši poplatků na následující rok.