Připlatí si občané a firmy za odstraňování odpadů kvůli emisním povolenkám?

Evropská unie zvažuje rozšíření systému emisních povolenek (EU ETS) také na spalování komunálních odpadů. Na první pohled jde o další opatření zaměřené na snižování emisí skleníkových plynů. Ve skutečnosti však může mít mnohem širší dopady. Dotkne se hospodaření měst a obcí, cen za svoz odpadu, výroby tepla i plánovaných investic do nových zařízení pro energetické využití odpadu. Zkušenosti evropských zemí přitom ukazují, že jednoduché řešení neexistuje. Některé státy uhlíkové zpoplatnění spaloven zavedly, jiné od něj ustoupily a další hledají rovnováhu mezi ochranou klimatu, ekonomickou udržitelností a spolehlivým fungováním odpadového hospodářství.

Evropská unie zatím nerozhodla, zda budou spalovny komunálních odpadů od roku 2028 součástí systému emisních povolenek EU ETS. Podle článku 30 revidované směrnice o obchodování s emisemi musí Evropská komise nejpozději do 31. července 2026 předložit Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie zprávu, která posoudí proveditelnost takového kroku a jeho hospodářské, environmentální i sociální důsledky. Pokud Komise dospěje k závěru, že je rozšíření systému vhodné, může následovat legislativní návrh, o němž budou rozhodovat členské státy a Evropský parlament.

Aby měla Komise pro své hodnocení dostatek podkladů, musí provozovatelé zařízení pro energetické využití komunálních odpadů od roku 2024 sledovat a vykazovat emise oxidu uhličitého podle jednotných evropských pravidel. Nejde zatím o povinnost nakupovat emisní povolenky ani za emise platit. Cílem je získat srovnatelná data o skutečné uhlíkové stopě spaloven v celé Evropské unii a vyhodnotit, jaké důsledky by případné začlenění do systému EU ETS mělo pro obce, domácnosti, průmysl i plnění klimatických cílů.

Podle Evropské komise představují spalovny komunálních odpadů významný zdroj emisí oxidu uhličitého, především kvůli spalování plastů vyráběných z fosilních surovin. Z pohledu evropské klimatické politiky vzniká nerovnováha. Elektrárny, cementárny, hutě nebo chemické závody za své emise platí prostřednictvím emisních povolenek, zatímco spalovny komunálních odpadů obdobnou povinnost nemají. Komise proto považuje za logické vytvořit jednotnější podmínky pro všechny významné producenty emisí.

Současně upozorňuje, že zpoplatnění emisí, tedy zahrnutí emisí do systému emisních povolenek nebo náklady na emise CO₂ může podpořit vyšší míru třídění plastových odpadů, větší využívání recyklace a rychlejší zavádění technologií zachycování oxidu uhličitého. Právě zařízení pro energetické využití odpadu patří podle řady evropských studií mezi provozy, kde lze v budoucnu zachytávat značné objemy oxidu uhličitého, včetně emisí biogenního CO₂, tedy oxidu uhličitého vznikající spalováním papíru, dřeva, bioodpadu nebo potravinových zbytků, které při zachycení a trvalém geologickém uložení (BECCS/BioCCS) mohou vytvářet takzvané záporné emise.

Jenže stejně silné jsou také argumenty druhé strany.

Provozovatelé spaloven, města, obce i řada profesních organizací upozorňují, že komunální odpad nevzniká proto, aby jej bylo možné ekonomicky regulovat cenou emisních povolenek. Produkují jej domácnosti, veřejné instituce i podniky bez ohledu na cenu uhlíku. Spalovny navíc podle nich neposkytují běžnou průmyslovou výrobu, ale veřejnou službu, jejímž cílem je bezpečné odstranění odpadu, který již nelze materiálově využít.

Právě v tom spočívá jeden z hlavních rozdílů oproti průmyslu. Ocelárna může při vysoké ceně povolenek snížit výrobu nebo investovat do nové technologie. Spalovna komunálních odpadů však musí zpracovat odpad, který do zařízení přivezou svozové společnosti. Možnost rychle snižovat emise je proto výrazně omezenější.

Dalším často uváděným argumentem je samotné složení komunálního odpadu. Přestože evropské státy každoročně zvyšují podíl třídění, významnou část směsného komunálního odpadu stále tvoří hygienické potřeby, zdravotnické materiály, znečištěné plasty, kompozitní obaly nebo další odpady, které dnes není technicky ani ekonomicky možné recyklovat. Tyto odpady musí být odstraněny jiným způsobem a energetické využití je podle mnoha odborníků ekologicky příznivější než jejich ukládání na skládky.

Provozovatelé spaloven současně připomínají, že většina moderních zařízení není pouze spalovnou v tradičním slova smyslu. Současně vyrábí elektřinu a především teplo pro soustavy centrálního zásobování. Ve velkých městech představují významnou součást energetické infrastruktury. Vyšší náklady na emisní povolenky by se proto nemusely promítnout pouze do cen za odstraňování odpadu, ale také do cen tepla pro domácnosti.

Podle organizace CEWEP sdružující evropské provozovatele zařízení pro energetické využití odpadu by zavedení emisních povolenek mohlo v některých státech zvýšit provozní náklady spaloven o desítky procent. Záleželo by především na aktuální ceně povolenky a na podílu fosilního uhlíku obsaženého ve spalovaném odpadu. Největší část emisí totiž vzniká spalováním plastů.

Obce upozorňují ještě na další souvislost. Česká republika postupně omezuje skládkování využitelných komunálních odpadů a současně připravuje výstavbu nových zařízení pro energetické využití odpadu. Investice dosahují miliard korun a jejich ekonomické modely vznikaly za jiných podmínek, než jaké by nastaly po zavedení emisních povolenek. Pokud by se náklady výrazně zvýšily, mohlo by to ovlivnit návratnost připravovaných projektů i výši poplatků, které budou města a obce za zpracování odpadu platit.

Právě proto se často objevuje otázka, zda zkušenosti zemí, které již určitou formu uhlíkového zpoplatnění spaloven zavedly, potvrzují obavy ze zdražování, nebo naopak dokazují, že systém může fungovat bez zásadních problémů.

Jednoznačná odpověď neexistuje.

Každá země zvolila vlastní cestu a každá pracuje s odlišnou strukturou odpadového hospodářství, jinou mírou recyklace, rozdílným podílem skládkování i odlišnou energetickou politikou. Právě proto nelze zkušenosti Nizozemska, Německa, Dánska ani Švédska mechanicky přenášet do českého prostředí.

Nejčastěji bývá jako příklad uváděno Švédsko. Často se přitom objevuje tvrzení, že tato země stanovila cenu uhlíku pro spalovny na nulu. Ve skutečnosti je situace podstatně složitější.

Švédsko zavedlo v roce 2020 národní daň ze spalování komunálních odpadů. Cílem bylo omezit spalování, zvýšit recyklaci a přispět ke snižování emisí skleníkových plynů. Už po několika letech však samotná švédská vláda dospěla k závěru, že očekávané výsledky se nedostavily. Analýzy ukázaly jen velmi omezený vliv na množství spalovaného odpadu i na růst recyklace. Naopak se zvýšily náklady provozovatelů zařízení, výrobců tepla i obcí. Parlament proto rozhodl o zrušení této daně s účinností od začátku roku 2023.

Tento krok bývá někdy interpretován jako důkaz, že uhlíkové zpoplatnění spaloven nefunguje. Takový závěr je ale příliš zjednodušený. Švédsko totiž nezpochybnilo klimatickou politiku Evropské unie ani princip snižování emisí. Naopak patří mezi země, které intenzivně připravují rozsáhlé projekty zachycování oxidu uhličitého ze spaloven komunálních odpadů. Země rovněž podporuje celoevropské řešení prostřednictvím systému EU ETS. Zrušena byla pouze národní daň, kterou vláda vyhodnotila jako ekonomicky neefektivní nástroj.

Švédská zkušenost je zajímavá ještě z jednoho důvodu. Země patří k evropským lídrům v energetickém využívání komunálních odpadů. Na skládkách dnes končí pouze nepatrná část komunálního odpadu a spalovny představují důležitý zdroj tepla pro městské soustavy centrálního zásobování. Zároveň Švédsko dlouhodobě investovalo do důsledného třídění, recyklace i modernizace spaloven. Samotná daň proto podle tamní vlády již nepřinášela další výrazný ekologický přínos.

Odlišnou cestou se vydalo Nizozemsko. To bývá často označováno za jednu z nejpokročilejších evropských zemí v oblasti odpadového hospodářství. Prakticky neskládkuje využitelné komunální odpady a vedle vysoké míry recyklace využívá rozsáhlou síť moderních zařízení pro energetické využití odpadu. Současně zavedlo národní uhlíkové zpoplatnění spaloven.

Ani zde však není situace tak jednoduchá, jak se někdy prezentuje. Nizozemský systém je konstruován jako doplněk evropského obchodování s emisními povolenkami. Pokud cena evropské povolenky převyšuje národní referenční cenu, provozovatel již žádný další doplatek neplatí. Jinými slovy emise nejsou bezplatné, ale stát zároveň brání tomu, aby byly zatíženy dvojím zpoplatněním. V letošním roce právě tato situace nastala a výsledný národní doplatek činí nula eur za tunu oxidu uhličitého. Provozovatelé však nadále nesou náklady evropského systému obchodování s emisemi.

Nizozemská zkušenost ukazuje ještě jednu důležitou souvislost. Země dlouhodobě uplatňuje velmi vysoké poplatky za skládkování a současně systematicky podporuje recyklaci. Spalování proto není nejlevnější variantou odstranění odpadu, ale pouze jedním článkem celého systému. Ekonomické nástroje zde fungují společně a navzájem se doplňují. Právě proto řada nizozemských odborníků upozorňuje, že samotné zavedení emisních povolenek bez současného rozvoje recyklačních kapacit nemusí přinést očekávané výsledky.

Velkou pozornost věnuje připravovanému evropskému rozhodnutí také Německo. To je pro Českou republiku důležité nejen svou velikostí, ale také podobnou strukturou průmyslu a komunálního sektoru. Německo zařadilo spalování komunálních odpadů do národního systému obchodování s emisemi (nEHS) a provozovatelé zařízení již dnes uhlíkové náklady zohledňují ve svých cenách.

Německé komunální společnosti však současně upozorňují, že spalovny představují součást kritické infrastruktury. Nejde pouze o odstraňování odpadu, ale také o dodávky tepla a elektřiny. Vyšší náklady proto podle nich nelze posuzovat pouze z pohledu emisí. Přenášejí se totiž do hospodaření měst, obecních rozpočtů i cen komunálních služeb.

Německé profesní organizace zároveň upozorňují, že spalovny nemají možnost vybírat si palivo podobně jako elektrárny. Směsný komunální odpad obsahuje vždy určité množství plastů a dalších fosilních materiálů. Pokud nebude dosaženo výrazně vyšší míry třídění přímo v domácnostech, zůstane značná část emisí zachována bez ohledu na výši ceny povolenky.

Na druhé straně německé environmentální organizace argumentují tím, že právě ekonomická cena emisí vytváří dlouhodobou motivaci ke snižování množství nerecyklovatelných plastových odpadů. Podle jejich názoru nelze spalovny z evropského systému vyjímat pouze proto, že poskytují veřejnou službu. Emise oxidu uhličitého mají podle nich stejný dopad na klima bez ohledu na to, zda vznikají při výrobě oceli nebo při spalování komunálního odpadu.

Specifické postavení zaujímá Dánsko. Patří mezi evropské státy s mimořádně vysokým podílem energetického využití komunálních odpadů. Spalovny zde po desetiletí představují významný zdroj tepla pro města a obce a jsou úzce propojeny s dálkovým vytápěním.

Současně však Dánsko patří mezi nejaktivnější země při zavádění technologií zachycování oxidu uhličitého. Vláda předpokládá, že právě spalovny komunálních odpadů budou patřit mezi první zařízení, kde bude možné zachycovat významnou část vznikajících emisí. Stát proto připravil rozsáhlé programy veřejné podpory, které mají financovat výstavbu těchto technologií.

Právě zde se ukazuje jeden z největších rozdílů oproti České republice. Zavedení uhlíkového zpoplatnění je v Dánsku spojeno s miliardovými investicemi do modernizace zařízení. Pokud by obdobná podpora v jiných státech chyběla, mohly by být ekonomické důsledky pro provozovatele výrazně vyšší.

Evropská komise přesto tvrdí, že dlouhodobé přínosy převáží nad krátkodobými náklady. Podle analýz Evropské komise by při začlenění spaloven komunálních odpadů do systému EU ETS představovaly jejich emise přibližně čtyři procenta emisí pokrytých tímto systémem. Největší část emisí vzniká spalováním plastových odpadů, jejichž objem by měl v příštích letech postupně klesat díky přísnějším pravidlům pro recyklaci, ekodesign výrobků i omezení jednorázových plastů.

Komise zároveň zdůrazňuje, že samotné monitorování emisí již přineslo cenné poznatky. Ukázalo se například, že mezi jednotlivými spalovnami existují poměrně významné rozdíly v množství fosilního uhlíku obsaženého ve spalovaném odpadu. Tyto rozdíly souvisejí nejen s technologiemi zařízení, ale především s kvalitou třídění komunálních odpadů v jednotlivých regionech.

Právě zde se střetávají dva rozdílné pohledy na budoucnost odpadového hospodářství. Evropská komise i část odborné veřejnosti považují cenu emisí za ekonomický nástroj, který urychlí přechod k vyšší recyklaci. Provozovatelé spaloven naproti tomu upozorňují, že většina investic potřebných k dosažení tohoto cíle neleží na jejich straně. O množství plastů ve směsném komunálním odpadu rozhodují především výrobci obalů, spotřebitelé, systémy třídění a recyklační infrastruktura. Spalovna na konci celého řetězce podle nich nemůže ovlivnit složení odpadu, který přijímá.

Právě tento argument zaznívá stále častěji také od českých měst a obcí. Pokud budou emisní povolenky představovat další významný náklad, aniž současně vzniknou nové možnosti materiálového využití odpadů, může se podle jejich názoru jednat především o přesun nákladů na samosprávy, podnikatele a domácnosti. Pochopitelně bude důležité, aby byl zároveň důsledně naplněn zákaz skládkování využitelných komunálních odpadů k roku 2030 a aby skládkování zůstalo jednoznačně nejméně ekonomicky výhodnou variantou nakládání s odpady. Jen za těchto podmínek může výstavba nových zařízení pro energetické využití odpadu plnit svou plánovanou roli v systému odpadového hospodářství, aniž by docházelo k přesměrování odpadů zpět na skládky.

Odpověď na otázku, zda si občané a firmy za odstraňování odpadů připlatí, dnes zatím není jednoznačná. Pokud budou spalovny komunálních odpadů do systému EU ETS skutečně zařazeny, lze očekávat růst nákladů, které se alespoň zčásti promítnou do cen za zpracování odpadu i do výroby tepla. Rozsah těchto dopadů však bude záviset na konečné podobě evropské legislativy, ceně emisních povolenek i na tom, zda členské státy současně podpoří rozvoj recyklační infrastruktury, technologií pro zachycování oxidu uhličitého a dalších opatření snižujících množství fosilního uhlíku v komunálním odpadu.

Celá problematika přitom přesahuje samotné emisní povolenky. Evropská unie postupně vytváří provázaný systém pravidel, který zahrnuje požadavky na ekodesign výrobků, povinný podíl recyklovaných plastů, recyklaci obalů, omezení skládkování i snižování emisí skleníkových plynů. Jednotlivá opatření na sebe navazují a jejich skutečný přínos bude záviset na tom, zda budou fungovat jako celek. Klíčovou roli přitom nakonec nemusí sehrát samotná cena emisních povolenek, ale ekonomika recyklace. 

Pokud bude po kvalitním recyklátu dostatečná poptávka a jeho využívání bude konkurenceschopné vůči primárním surovinám, mohou se plastové odpady postupně vracet zpět do výroby namísto spaloven. Jestliže však recyklované materiály nenajdou stabilní odbyt, zůstane významná část plastů i nadále součástí směsného komunálního odpadu a samotné zpoplatnění emisí bude mít jen omezený vliv na skutečné snižování emisí i rozvoj oběhového hospodářství.