Veřejné zakázky jako praktický příspěvek k naplňování strategií a ochraně životního prostředí

Ochrana životního prostředí je téma, které veřejnost zajímá, ale které ji také do značné míry rozděluje. Ve veřejném prostoru většinou rezonují dva přístupy. Pro první je ochrana životního prostředí nejvyšší metou, o kterou musíme usilovat vždycky a všude, pro druhý je symbolem brzdy ekonomického růstu. Oba tábory by se ale mohly shodnout, že vyspělá společnost se pozná podle snahy chovat se ohleduplně. Jednou z možností, jak se vyspělé společnosti mohou chovat ohleduplně, a zároveň tak naplnit politické strategie, výzvy a hlavně prakticky přispět k ochraně životního prostředí, jsou tzv. odpovědné veřejné zakázky.

Historie odpovědných zakázek začíná v 80. letech minulého století, byť k většímu rozmachu dochází až po roce 2000. Původně byly označovány jako „zelené“, následovalo mnoho dalších termínů jako „udržitelné“, „chytré“ nebo nově i „oběhové“. Samostatně se pak vyvíjely veřejné zakázky se zohledněním sociálního aspektu. Osobně preferuji termín „odpovědné veřejné zakázky“, neboť nepodléhá módním trendům.

Většina zadavatelů se s některým z výše uvedených termínů již setkala, pokud si však někdo stále nedokáže pod pojmy nic představit, jedná se o zohledňování environmentálních (případně sociálních) aspektů při pořizovaných výrobků a služeb. Článek se bude nadále věnovat primárně zakázkám se zohledněním environmentálních parametrů.

Odpovědné veřejné zakázky se řadí mezi tzv. dobrovolné nástroje politiky ochrany životního prostředí. Jedná se o dobrovolný nástroj, a tedy o vhodný doplněk k regulativnímu přístupu. Tržní síla veřejných institucí je obrovská. Evropská komise na svých stránkách uvádí, že evropské autority utratí ročně 1 800 mld. EUR, což představuje 14 % evropského hrubého domácího produktu. Takový objem prostředků může při vhodném nastavení efektivně stimulovat trh směrem k environmentálním inovacím. Případně může s předstihem připravit trh na budoucí restriktivní opatření. Existují totiž dva přístupy. První vychází z teorie, která říká, že by environmentální parametry měly být nastaveny tak, aby odpovídaly legislativnímu minimu v horizontu 6–8 let. Druhý se zaměřuje na omezování výrobků a služeb s nejvyššími dopady v daném čase. Jakým způsobem jsou environmentální parametry zohledňovány, je popsáno ve druhé části článku.

Nejprve se podívejme do historie environmentálně odpovědného zadávání v ČR, protože víceméně ilustruje vývoj po celém světě. V České republice jsou environmentálně odpovědné zakázky spjaty s Národním programem označování ekologicky šetrných výrobků (dále též Program EŠV), který vznikl v roce 1993. Ministerstvo životního prostředí se rozhodlo podpořit navýšení počtů takto označených výrobků upřednostňováním jejich nákupu. Proto byl v roce 1998 vydán příkaz ministra, který takové nákupy upravoval. V roce 2000 pak bylo přijato usnesení vlády č. 720, které nákup výrobků s ekoznačkou EŠV doporučovalo všem resortům, resp. subjektům veřejné správy. Velký dopad na tuto oblast měl vstup ČR do EU, resp. změna legislativy (zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Ten umožňoval zohledňovat zavedení systému environmetálního managementu primárně u dodavatelů služeb, resp. kvalitativní vlastnosti výrobků, kam se řadily i jejich dopady na životní prostředí. Také Evropská komise vydala sdělení EK č. 400/2008 k veřejným zakázkám pro lepší životní prostředí. V rámci této iniciativy pak zveřejnila sadu metodik, které umožňovaly spojit podporu nákupu výrobků s ekoznačkou tím, že zadavatelům usnadnila využití kritérií pro udělení ekoznačky jako tzv. „technických podmínek“. MŽP v návaznosti na uvedené sdělení připravilo „novelu“ usnesení vlády č. 720/2000, která byla schválena usnesením vlády č. 465/2010. Toto usnesení stanovovalo mimo doporučení nakupovat výrobky s ekoznačkou i povinnost nákup výrobky dle schválených metodik (výpočetní technika a nábytek). ČR se tak stala jednou z mála zemí, kde bylo uplatňování environmentálních parametrů (ve vymezených oblastech) povinné. Praxe však ukázala, že tento přístup objem „zelených nákupů“ nezvýšil, zároveň je z pohledu administrace (aktualizace stávajících metodik, resp. zvyšování počtu pokrytých oblastí) náročný. Proto se MŽP rozhodlo změnit přístup, který vyústil k přijetí usnesení vlády č. 531/2017. Mezitím byl schválen a nabyl účinnost nový zákon o zadávání veřejných zakázek (č. 134/2016 Sb.), který možnosti zohledňovat environmentální parametry rozšířil.

Jak je tedy možné, že cca 20 let od první úpravy jsou environmentálně odpovědné zakázky v ČR stále Popelkou? Příčin je více. Mezi hlavní důvody lze zařadit novely zákona č. 137/2006 z let 2010 a 2011, které omezily možnost zohledňovat systémy environmentálního managementu, resp. jiné environmentální, ale i kvalitativní požadavky. Mantrou se stala cena a jakékoliv „nadpožadavky“ byly tabu. To ještě více snížilo ochotu zadavatelů vůbec přemýšlet nad environmentálními parametry. Dalšími překážkami jsou strach z postihu ze strany kontrolních orgánů, obecná tendence kopírovat zažité postupy, obava z vyšší administrativní náročnosti, zrušení zakázky z důvodu nedostupnosti produktů, nízké přesvědčení o smysluplnosti tohoto typu zakázek a na závěr nejčastější argument, a sice že šetrné výrobky znamenají neopodstatněné zvýšení ceny.

Instituce, které jsou odpovědné za koordinaci environmentálně odpovědných zakázek, se snaží uvedené překážky odbourávat. Opětovně platí, že vývoj v ČR fakticky kopíruje vývoj v Evropě.

Ekoznačení - Ekoznačení je prvním z typů environmentálního značení upraveného normami ISO řady 14020. Jedná se o označování výrobků a služeb, které splní kritéria, předem stanovaná nezávislou stranou. Ta je pak odpovědná i za posuzování splnění těchto kritérií, podle předem daných podmínek. Tímto způsobem je zaručena vysoká důvěryhodnost ekoznačení.

Nejstarším opatřením je využití ekoznaček, resp. kritérií pro jejich udělení. Veřejné instituce nakupují či poptávají produkty s ekoznačkou, u kterých je jejich šetrnost garantována nezávislou stranou. Jedná-li se o nákupy mimo zákon o veřejných zakázkách, lze pořídit výrobek v maloobchodním prodeji. V případě nákupů dle zákona mohou zadavatelé buď využívat ekoznačku jako štítek, nebo využít kritéria pro udělení ekoznačky v podmínkách účasti v zadávacím řízení, případně v rámci hodnotících kritérií. Limitujícím faktorem může být relativně omezený počet výrobků s ekoznačkou na českém trhu či zvýšená náročnost ověření splnění environmentálních požadavků. Ověření však není o nic náročnější než ověření jiných kvalitativních požadavků.

Ministerstvo životního prostředí proto zveřejnilo Metodiku pro environmentálně odpovědný přístup při zadávání veřejných zakázek a nákupech státní správy a samosprávy  spolu s technickými listy, které obsahují doporučené environmentální požadavky pro vybrané spektrum výrobků a služeb. Ty pokrývají nejpodstatnější dopady daných výroků a služeb na životní prostředí, a tím minimalizují administrativní náročnost. Listy obsahují i stručné zdůvodnění, proč byly zvoleny právě tyto požadavky, případně i související přírodní procesy. Téměř všechny listy obsahují i odkazy na příklady dobré praxe ze zahraničí, prokazující snížení dopadů na životní prostředí, resp. související ekonomické přínosy. Druhotným cílem Metodiky a listů je zejména naučit zadavatele a uchazeče s environmentálními požadavky pracovat. Pro ambicióznější jsou k dispozici metodiky Evropské komise (uvedené na témže odkaze). Obě metodiky byly konzultovány s orgány odpovědnými za veřejné zakázky, takže nikdo nemusí mít obavu z postihu při kontrole.

Další možností je využívat systémy environmentálního managementu v rámci technické kvalifikace a zohlednění nákladů v celém životním cyklu. První případ je obecně znám, takže jej není potřeba rozvádět. Přesto se Ministerstvo životního prostředí a CENIA na základě poznatků z projektu BRAVER rozhodly vytvořit specifickou metodiku pro zohlednění EMS, zejména s ohledem na zvýšení důrazu na EMAS a možnosti jeho upřednostňování. Druhá možnost je stále novinka. Tento způsob je náročný na přípravu. Ideálně totiž musí být založen na vědeckém podkladu či obecně platných postupech (např. normách). Nicméně je to jasný symbol, že hodnocení na základě pořizovací ceny již není jedinou možností, jak ekonomicky zhodnotit výhodnost nabídky.

Univerzálním řešením, které může do značné míry překonat zmíněné překážky, je plánování či strategický přístup. Jsou-li zakázky plánovány v dostatečném předstihu, je možné i s využitím zákonných možností (soutěžní dialog) dosáhnout na první pohled nemyslitelného.

Pomoci by v tomto mohly i v dubnu 2017 vydané pokyny ISO 20400 pro udržitelné nakupování, které lze považovat za další milník ve vnímání odpovědného či udržitelného přístupu k veřejným nákupům. ISO 20400 provází zadavatele strategickým přístupem v procesu nakupování. Tyto pokyny připravili zástupci a experti z více než čtyřiceti zemí. Obsahují popis celého procesu managementu odshora dolů, tedy od tvorby strategie až po konkrétní kroky, které organizaci umožní realizovat udržitelné nakupování. Poskytují tak komplexní doporučení, jak zadávat zakázky jinak. Organizacím to umožňuje, aby udržitelné nakupování integrovaly do stávajících procesů řízení.

Významný potenciál v této souvislosti poskytují centrální nákupy, a to nejen proto, že vytvářejí větší tlak s ohledem na jejich objem, ale i s ohledem na lepší možnosti využití strategičtějšího přístupu, případně možné specializace příslušných zaměstnanců.

V závěru bych chtěl stručně zmínit kontroly nebo posuzování zakázek ze strany oprávněných orgánů (včetně ÚHOS). Není samozřejmě možné předjímat výsledek jakékoliv kontroly či posouzení. Existují ovšem případy, ve kterých sehrálo důležitou roli zmiňované usnesení vlády č. 531/2017, které přestože není součástí legislativy i tak reprezentuje obecný zájem, a zakázky jsou v tomto kontextu posuzovány.

Závěrem bych chtěl vyjádřit přesvědčení, že již existují bezpečné možnosti, jak zohledňovat environmentální požadavky, a je na zadavatelích, aby je využívali, a tím rozšiřovali seznam příkladů dobré praxe, které ještě více urychlí rozvoj odpovědného zadávání v ČR.
 

Autor: Daniel Hájek, Ministerstvo životního prostředí

Článek vznikl v rámci projektu B.R.A.V.E.R. podpořeného z programu EU LIFE. Projekt byl zahájen 1. října 2016 a bude ukončen 31. prosince 2019. Realizují jej partneři z Itálie, Španělska, České republiky, Slovinska a Kypru, přičemž za českou stranu se účastní Ministerstvo životního prostředí a společnost ENVIROS, s.r.o.