Zemědělství dostává rekordní miliardy. Proč přesto ztrácí schopnost připravit se na budoucnost?

Veřejná podpora zemědělství dosáhla historického maxima. Vlády po celém světě vynakládají stále více peněz na pomoc zemědělcům, reakce na krize a stabilizaci trhu. Přesto se zhoršuje poměr mezi objemem finanční podpory a investicemi do výzkumu, inovací a infrastruktury, které mají zajistit dlouhodobou produktivitu a odolnost zemědělství. Nová rozsáhlá zpráva OECD ukazuje, že zemědělská politika stojí před zásadním úkolem. Vedle ekonomické stability musí mnohem účinněji podporovat také adaptaci na klimatické změny a ochranu přírodních zdrojů, na nichž je samotná produkce potravin závislá.

Zemědělství patří mezi hospodářská odvětví, jejichž fungování stále výrazněji ovlivňují souběžná rizika. Extrémní výkyvy počasí, dlouhodobé sucho, povodně, geopolitické konflikty, narušování dodavatelských řetězců, kolísání cen energií a hnojiv i proměny mezinárodního obchodu vytvářejí prostředí, ve kterém musí zemědělci plánovat výrobu s mnohem větší nejistotou. Tyto okolnosti se promítají do nákladů, výnosů i dostupnosti potravin. Státy proto stále častěji zasahují prostřednictvím dotací, kompenzací a dalších podpůrných nástrojů.

Právě rozsah a účinnost těchto zásahů analyzuje nová publikace Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj OECD s názvem Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2026: Enhancing resilience in a world of interconnected risks. Rozsáhlá zpráva o 699 stranách hodnotí zemědělskou politiku v 56 ekonomikách, zahrnujících 38 členských zemí OECD, pět dalších členských států Evropské unie a 13 rozvíjejících se ekonomik. Přináší mezinárodní srovnání veřejné podpory, její struktury a dopadů na producenty, spotřebitele i celkové fungování zemědělského sektoru.

Podle OECD dosáhla celková podpora zemědělství v roce 2025 více než 950 miliard amerických dolarů. Oproti roku 2023 jde o nárůst přesahující 121 miliard dolarů, tedy téměř 15 %. Podpora současně představovala 19,1 % hodnoty zemědělské produkce, zatímco v roce 2023 to bylo 17,6 %. Jde o výrazný obrat oproti předchozím desetiletím, kdy podpora v poměru k hodnotě produkce postupně klesala.

Nicméně rostoucí objem veřejných prostředků automaticky neznamená, že zemědělství získává lepší předpoklady pro dlouhodobý rozvoj. Významná část dodatečných výdajů směřuje na řešení bezprostředních problémů, kompenzace ztrát a mimořádnou pomoc po přírodních katastrofách. Taková podpora může být pro zemědělce v kritických situacích nezbytná, současně však sama o sobě nevytváří dostatečné podmínky pro přizpůsobení produkce novým klimatickým a ekonomickým podmínkám.

OECD upozorňuje, že v rozvíjejících se ekonomikách je růst podpory spojen především s opatřeními ovlivňujícími domácí ceny zemědělských komodit. V členských zemích OECD naopak převažují přímé rozpočtové transfery producentům, včetně významných mimořádných kompenzací. Rozdílné přístupy mají společný problém. Část veřejných prostředků ovlivňuje výrobní rozhodování, ceny a obchod způsobem, který nemusí přinášet odpovídající ekonomický ani společenský užitek.

Zpráva proto doporučuje přesnější cílení podpory a větší využívání nástrojů, které zemědělcům pomáhají řídit rizika a dosahovat konkrétních výsledků. Podpora by měla lépe zohledňovat nejen objem vyprodukovaných komodit, ale také schopnost hospodářství udržet produkci v proměnlivých podmínkách, efektivně využívat půdu a vodu a snižovat negativní dopady na životní prostředí.

Zajímavý je také pohled na samotné příjemce ekonomických dopadů zemědělské politiky. Veřejná podpora totiž neovlivňuje pouze hospodaření zemědělců, ale také ceny, které platí spotřebitelé. Podle odhadu OECD představovaly nepřímé náklady spotřebitelů v důsledku zemědělských podpůrných politik v letech 2023 až 2025 v průměru 204 miliard dolarů ročně. To odpovídá 4,4 % spotřebitelských výdajů na zemědělské produkty na úrovni prvovýroby.

Představme si, že stát zavede clo na dováženou pšenici, aby ochránil domácí producenty před levnější zahraniční konkurencí. Dovozní pšenice tím zdraží a domácí pěstitelé mohou prodávat svou produkci za vyšší cenu, než jakou by získali při volném obchodu. Vyšší náklady se následně mohou promítnout do cen mouky, pečiva a dalších výrobků z obilí. Výsledkem je, že zemědělci získávají cenovou výhodu, zatímco spotřebitelé za potraviny platí více. Část podpory zemědělské produkce tak ve skutečnosti hradí domácnosti ze svých peněženek, aniž by se tato částka objevila ve státním rozpočtu jako přímá dotace.

Investice do budoucnosti zaostávají za výdaji na současné problémy

Jedním z nejvýznamnějších zjištění zprávy je dlouhodobý pokles relativního podílu veřejných investic do služeb, které vytvářejí předpoklady pro rozvoj zemědělství. Patří sem výzkum, vzdělávání, poradenské služby, inovace, infrastruktura, kontrolní systémy a další veřejné služby podporující fungování celého odvětví.

V letech 2023 až 2025 dosahovaly tyto výdaje v 56 sledovaných ekonomikách v průměru 118 miliard dolarů ročně. Jejich podíl na hodnotě zemědělské produkce však klesl ze 4,6 % na počátku tisíciletí na pouhých 2,4 % v současnosti. Zemědělství tak sice získává stále větší objem veřejné podpory, ale relativní význam investic do společného výzkumného, znalostního a infrastrukturního zázemí se snižuje.

Významnou část výdajů na obecné služby představuje infrastruktura, na kterou připadá v průměru 47 % těchto prostředků. Zahrnuje mimo jiné zavlažovací systémy, skladovací kapacity a další zařízení nezbytná pro fungování zemědělské výroby. Znalostní a inovační systémy představují přibližně 23 %. Jejich podíl se mezi jednotlivými zeměmi výrazně liší. Evropská unie, Norsko, Austrálie, Brazílie, Spojené království a Argentina patří mezi ekonomiky, které jim věnují více než polovinu výdajů na obecné zemědělské služby.

Zvláštní pozornost si v tomto kontextu zaslouží právě zemědělské znalostní a inovační systémy, označované zkratkou AKIS. Zahrnují zemědělský výzkum, vzdělávání, přenos poznatků do praxe, poradenské služby i spolupráci mezi výzkumnými institucemi, podniky a samotnými zemědělci. Právě tyto vazby umožňují přenášet nové technologie a vědecké poznatky do každodenního hospodaření. Přestože Evropská unie vynakládá na tyto inovační systémy nadprůměrný podíl ze svých celkových výdajů na obecné služby, celkový objem těchto prostředků zůstává v porovnání s přímou rozpočtovou podporou producentů relativně nízký.

Globálně navíc veřejné investice do těchto systémů dnes představují přibližně 0,5 % hodnoty zemědělské produkce, tedy zhruba polovinu úrovně z počátku tisíciletí. Takový vývoj je problematický zejména v době, kdy se zemědělství musí vyrovnávat s rostoucími nároky na efektivitu produkce, úsporu vstupů, ochranu půdy a vody i snižování emisí.

Výzkum a inovace přitom mohou přinášet konkrétní výsledky v mnoha oblastech. Od šlechtění odrůd odolnějších vůči suchu a vysokým teplotám přes přesnější dávkování hnojiv a ochranných prostředků až po nové postupy hospodaření s půdní organickou hmotou, efektivnější zavlažování a využívání digitálních technologií. Jejich přínos se navíc často projeví až s odstupem několika let. Omezení investic proto může mít dlouhodobé následky, které se v běžných rozpočtových ukazatelích neprojeví okamžitě.

Evropská zemědělská politika postupně mění způsob podpory

Zpráva OECD věnuje značnou pozornost také rozdílům mezi jednotlivými zeměmi. Ukazuje, že neexistuje jediný univerzální model podpory zemědělství. Zatímco některé státy využívají především cenová opatření a platby přímo navázané na produkci, jiné dávají větší prostor rozpočtovým transferům a podmínkám spojeným s konkrétními výsledky hospodaření.

V Evropské unii je patrný postupný přesun od plateb navázaných na aktuální produkci k podpoře založené na jiných kritériích. Podíl plateb spojených s aktuálními výrobními parametry klesl z přibližně 11,6 % hrubých příjmů zemědělských podniků v letech 2000 až 2002 na 4,7 % v období 2023 až 2025. Současně vzrostl význam plateb založených na jiných parametrech, například na základních nárocích na podporu.

Evropská unie se spolu se Švýcarskem řadí také mezi země s relativně významným podílem rozpočtové podpory spojené s dobrovolnými podmínkami. Ty mohou zahrnovat postupy, které přinášejí environmentální nebo jiné veřejně prospěšné výsledky nad rámec povinností stanovených právními předpisy.

Zvlášť výrazný příklad představuje Švýcarsko, kde se podpora stále více zaměřuje na ochranu krajiny a biologické rozmanitosti. Platby založené na nekomoditních kritériích zde přesahují 10 % hrubých příjmů zemědělských podniků. Norsko zase využívá rozsáhlou podporu zaměřenou na zachování kulturní krajiny a strukturální podmínky hospodaření.

Tato srovnání ukazují, jak může veřejná podpora postupně získávat širší funkci. Vedle zajištění příjmů zemědělců může odměňovat také péči o krajinu, ochranu přírodních zdrojů a postupy, které přispívají k dlouhodobé udržitelnosti zemědělské produkce.

Odolnost zemědělství začíná u půdy, vody a schopnosti předvídat rizika

Samostatnou a stále důležitější oblastí je připravenost zemědělství na klimatická rizika. Četnější výskyt sucha, povodní a dalších extrémních meteorologických jevů zvyšuje nejistotu produkce a náklady na hospodaření. Zemědělská politika proto potřebuje podporovat nejen obnovu po vzniklých škodách, ale především prevenci a schopnost přizpůsobit výrobní systémy novým podmínkám.

To zahrnuje lepší dostupnost klimatických a meteorologických informací, rozvoj pojištění, investice do vodohospodářské infrastruktury, ochranu půdní úrodnosti a podporu postupů, které zvyšují schopnost krajiny zadržovat vodu. Významnou úlohu mají také výzkum a inovace, které umožňují přesněji vyhodnocovat rizika a přizpůsobovat hospodaření místním přírodním podmínkám.

OECD doporučuje posílit systémové řízení rizik a vytvářet předvídatelné podmínky pro zemědělské podniky. Opakované mimořádné kompenzace mohou pomoci překonat bezprostřední následky katastrof, dlouhodobou stabilitu však přinášejí především investice do prevence, infrastruktury a znalostí.

S tím úzce souvisí také environmentální účinnost zemědělské politiky. Veřejné prostředky by měly být lépe propojeny s konkrétními cíli v oblasti ochrany přírodních zdrojů a jejich plnění by mělo být pravidelně vyhodnocováno. Samotná výše dotací totiž nevypovídá o tom, zda se skutečně zlepšuje stav půdy, vody, biodiverzity nebo emisní bilance zemědělství.

15 inspirativních zajímavostí ze zprávy OECD:

1. V některých zemích představuje podpora více než 40 % příjmů zemědělců. Týká se to například Islandu, Švýcarska, Norska a Jižní Koreje. V těchto státech tak veřejná podpora tvoří mimořádně významnou část příjmů zemědělských podniků.
2. Některé státy zemědělcům naopak jejich příjmy snižují. Argentina, Vietnam a Indie uplatňují politiky, které stlačují domácí ceny zemědělských komodit pod úroveň mezinárodního trhu. Zemědělci tak v těchto případech fakticky přicházejí o část možných příjmů.
3. Podpora se může výrazně lišit i mezi jednotlivými komoditami v jedné zemi. V Kazachstánu se například domácí cena nejméně podporované komodity pohybuje přibližně 74 % pod mezinárodní úrovní, zatímco u nejvíce podporované komodity dosahuje naopak 41 % nad ní. Podobné rozdíly OECD uvádí také u Egypta, Indonésie a Peru.
4. Austrálie prakticky neuplatňuje podporu zemědělství prostřednictvím cenových zásahů. OECD u tamních komodit nezaznamenává měřitelnou podporu tržních cen. V Kanadě se tento typ podpory týká pouze tří ze šestnácti sledovaných komodit, především těch, jejichž produkce podléhá systému řízení nabídky.
5. Více než polovina podpory amerických zemědělců je spojena s povinnými podmínkami. To je výrazný rozdíl oproti řadě dalších zemí, kde jsou platby méně provázány s konkrétními požadavky. Evropská unie a Švýcarsko zase vynikají poměrně vysokým podílem rozpočtové podpory spojené s dobrovolnými omezeními.
6. Norsko zavádí pravidelné sledování kvality zemědělské půdy. Nový systém navazuje na monitoring pastvin a lesních půd zahájený v roce 2024. Jeho cílem je dlouhodobě dokumentovat stav půdy a sledovat, jak se v čase mění její vlastnosti.
7. Turecko připravilo vodní plán na období 2026 až 2035. Počítá mimo jiné se stupňovitým zpoplatněním vody, podmíněním zemědělských dotací plněním kritérií vodní účinnosti a digitálním sledováním odběrů podzemních vod. Jde o příklad propojení zemědělské podpory s hospodařením s vodními zdroji.
8. Dánsko chce od roku 2027 přejít na individuální limity dusíku pro jednotlivé farmy. Dosavadní přístup založený na limitech vstupů má nahradit systém zemědělských kvót odvozených od povoleného zatížení vod v jednotlivých povodích. Zemědělci přitom mají získat určitou flexibilitu například při volbě plodin, hnojení nebo obchodování s kvótami.
9. Nizozemsko kombinuje omezení dusíkového znečištění s dobrovolným ukončováním zemědělské činnosti. Jeho opatření zahrnují extenzifikaci hospodaření, lepší nakládání s hnojem, programy pro dobrovolný odchod zemědělců a rozvoj přírodních ploch. Další fáze počítá také s podporou inovací.
10. Švédsko podporuje investice, které omezují emise amoniaku ze zemědělství. Nový program Kväveklivet, tedy Dusíkatý skok, má pomoci financovat technologie a investice na farmách, které zvyšují účinnost využití dusíku a snižují jeho úniky do ovzduší.
11. Švédsko také s platností od dubna 2026 do konce roku 2027 snížilo DPH na potraviny ze 12 % na 6 %. Součástí opatření je vládní monitoring, který ověřuje, zda se daňové zvýhodnění skutečně promítlo do spotřebitelských cen a nezůstalo v maržích obchodníků.
12. Španělsko přijalo zákon zaměřený na předcházení potravinovým ztrátám a plýtvání. Provozovatelé v potravinovém řetězci musí připravovat plány prevence. Pokud vzniku přebytků nelze zabránit, zákon stanovuje pořadí jejich dalšího využití a upřednostňuje potravinové využití pro lidskou spotřebu. Odstranění odpadu má být až poslední možností.
13.  Indonésie zvýšila cílové zásoby rýže na tři miliony tun. Současně stanovila také nový cíl pro zásoby kukuřice ve výši jednoho milionu tun. Veřejné zásoby mají sloužit jako nástroj stabilizace trhu a zabezpečení dodávek potravin.
14. Ukrajina rozšiřuje odminování zemědělské půdy pomocí digitálních nástrojů. Vedle zvyšování počtu certifikovaných operátorů a elektronického zadávání zakázek spustila platformu GRIT, která má koordinovat a sledovat odstraňování výbušných zařízení z kontaminovaných pozemků. Jde o mimořádně konkrétní příklad toho, jak válka zasahuje do obnovy zemědělské produkce.
15. Argentina zavádí povinnou elektronickou identifikaci skotu, buvolů a jelenovitých. Od ledna 2026 se zvířata těchto druhů nemohou po odstavu přesouvat bez úředního elektronického identifikačního zařízení. Systém má umožnit jejich sledování od prvovýroby až po masný průmysl.