Kvalita ovzduší začíná v obci. Jak správně nastavit obecní regulaci?

Rozdělat oheň je snadné. Nastavit pravidla, která budou respektovat zákon, ústavu i potřeby obyvatel, je mnohem složitější. Nová právní úprava dává obcím možnost regulovat spalování suchého rostlinného materiálu v otevřeném ohništi, ale současně jim vymezuje velmi přesné mantinely. Kdo je překročí, riskuje zrušení obecně závazné vyhlášky. To samé platí, pokud obec hodlá zakázat určitý druh paliva. Kdo je pochopí, získá funkční nástroj ochrany ovzduší, jak tedy postupovat?

Právním základem pro regulaci spalování suchého rostlinného materiálu v otevřeném ohništi je § 16 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Toto ustanovení umožňuje obcím stanovit podmínky pro spalování suchých rostlinných materiálů v otevřeném ohništi za předpokladu, že nedochází k nakládání s odpady ve smyslu zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech.

Základní premisou je důsledné oddělení spalování paliva od spalování odpadu. Jakmile se osoba rostlinného materiálu zbavuje nebo má úmysl se jej zbavit, vstupuje do režimu odpadového hospodářství. Biologický odpad ze zahrad a veřejné zeleně nelze spalovat v otevřeném ohništi. Musí být předán do zařízení určeného pro nakládání s odpady nebo do obecního systému odpadového hospodářství. Obec tedy nemůže vyhláškou umožnit pálení shrabaného listí, posečené trávy nebo ořezaných větví za účelem jejich odstranění. Taková úprava by byla v rozporu se zákonem o odpadech.

Regulovat lze pouze spalování suchého rostlinného materiálu, který je využíván jako palivo. Typicky půjde o dřevo při táborácích, společenských akcích, rodinných setkáních nebo při rekreačním pobytu v přírodě. Rozhodující je skutečný účel spalování. Převládá-li energetické využití a množství materiálu odpovídá tomuto účelu, lze činnost podřadit pod § 16 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší. Převládá-li snaha zbavit se přebytečného materiálu, jde o nakládání s odpadem, které do této úpravy nespadá.

Zákon o ochraně ovzduší současně v § 16 odst. 4 stanoví obecné limity. V otevřeném ohništi lze spalovat pouze suché rostlinné materiály, které nejsou znečištěné ani kontaminované cizorodými chemickými látkami. Zakázáno je tedy spalování dřeva chemicky ošetřeného, například lakovaného, mořeného nebo impregnovaného. Takové spalování představuje významný zdroj emisí škodlivin. Naopak spalování suchého rostlinného materiálu znečištěného například hlínou, pokud není jinak kontaminován chemickými látkami, zákon nevylučuje.

Důležité je také vymezení pojmu otevřené ohniště. Jde o místo pod širým nebem, kde je oheň rozděláván a udržován bez uzavřeného spalovacího systému. Ne každé venkovní spalování do této kategorie spadá. Právní úprava totiž historicky pojmově rozlišovala „otevřená ohniště“, „zahradní krby“ a „otevřená grilovací zařízení“. Vedle uvedeného pak existují též další typy stacionárních zdrojů, kde může docházet ke spalování suchého rostlinného materiálu ve „venkovních“ podmínkách. Příkladem mohou být „domácí udírny“. V těchto případech je možná regulace vyhláškou s odkazem na obecné klauzule v § 10 písm. a) a c) zákona o obcích za účelem ochrany veřejného pořádku před obtěžováním kouřem obyvatel obce v určitých situacích, místech či dobách.

Zmocnění podle § 16 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší umožňuje stanovit pouze podmínky, nikoli plošný zákaz. Bezvýjimečný zákaz spalování suchého rostlinného materiálu v otevřeném ohništi by byl z hlediska principu proporcionality velmi obtížně obhajitelný. Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že obec musí volit nejméně omezující prostředky a respektovat základní práva, zejména vlastnické právo podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastník má právo svůj pozemek užívat a obec může toto právo omezit jen v mezích zákona a přiměřeným způsobem.

Podmínky mohou být časové, územní nebo věcné. Obec může vymezit určité dny v týdnu, hodiny během dne nebo konkrétní období roku, kdy je spalování omezeno. Může zohlednit hustotu zástavby nebo citlivost konkrétních lokalit. Musí však dbát na právní jistotu. Neurčité formulace typu nevhodné povětrnostní podmínky bez bližší konkretizace jsou problematické. Pokud obec naváže omezení na stav ovzduší, musí být kritéria objektivně zjistitelná a předvídatelná.

Z pohledu Ministerstva vnitra nelze v obecně závazné vyhlášce stanovovat podmínky spalování při likvidaci klestu a dalších těžebních zbytků při hospodaření v lese, pokud je tato činnost prováděna za účelem prevence vývoje, šíření a přemnožení škodlivých organismů, zejména podkorního a dřevokazného hmyzu. Lesní zákon stanoví v těchto případech zvláštní režim a právní předpisy o ochraně ovzduší se na tuto činnost nepoužijí.

Obec rovněž nemůže prostřednictvím obecně závazné vyhlášky řešit otázky, které náleží do přenesené působnosti nebo jsou vyhrazeny jiným právním nástrojům. Nelze například upravovat opatření při smogové situaci, která jsou vyhrazena regulačnímu řádu ani stanovovat pravidla požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí požárů, neboť tato činnost je vyhrazena nařízení rady kraje dle zákona o požární ochraně.

Praxe ukazuje, že nejčastější chybou je příliš obecná formulace, která nerozlišuje mezi spalováním paliva a spalováním odpadu. Pokud vyhláška zakáže spalování veškerého suchého rostlinného materiálu bez výjimky, dopadne i na bioodpad a dostane se do kolize se zákonem o odpadech. Stejně problematické je udělování individuálních výjimek rozhodnutím orgánů obce. Výjimky musí být formulovány přímo v obecně závazné vyhlášce jako obecná pravidla, která platí pro všechny stejně.

Jak omezit určitý druh paliva?

Právní rámec vychází z § 17 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Toto ustanovení svěřuje obci pravomoc vydat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku, kterou lze zakázat spalování vybraných druhů pevných paliv ve stacionárních zdrojích o jmenovitém tepelném příkonu do 300 kW včetně. Zákonné zmocnění tedy míří na lokální spalovací zdroje, typicky domácí kotle, kamna a obdobná zařízení určená k vytápění. Nevztahuje se na průmyslové zdroje ani na zařízení s vyšším výkonem, která podléhají odlišnému a zpravidla přísnějšímu regulatornímu režimu podle jiných ustanovení zákona.

Klíčovým bodem je výklad pojmu vybrané druhy pevných paliv. Zákon o ochraně ovzduší již sám obsahuje přímé zákazy spalování některých paliv v malých spalovacích zdrojích, například určitých druhů uhlí a uhelných produktů. V těchto případech obec nemá prostor k vlastní normotvorbě. Nemůže zákonný zákaz opakovat, rozšiřovat ani modifikovat. Obecně závazná vyhláška zde nemá deklaratorní funkci. Jejím smyslem je doplnit zákonnou regulaci pouze tam, kde to zákon výslovně umožňuje a kde ponechává obci normativní prostor.

Zákon tedy obci umožňuje vybrat konkrétní druhy pevných paliv, jejichž spalování na svém území zakáže. Tento výběr však musí obstát z hlediska racionality a nestačí obecné tvrzení v kontextu ochrany ovzduší. Rozhodnutí musí vycházet z místních podmínek, z charakteru zástavby, z dostupných údajů o kvalitě ovzduší a ze struktury zdrojů znečištění. Pokud by zákaz nebyl opřen o objektivní a doložitelná kritéria, mohl by být posouzen jako nepřiměřený zásah do vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod.

Obec může regulovat samotné spalování určitého paliva, nikoli však technické parametry zařízení nebo další povinnosti nad rámec zákona. Nelze stanovovat nové technické požadavky na kotle, upravovat emisní limity, zavádět zvláštní kontrolní režimy ani ukládat provozovatelům dodatečné administrativní povinnosti, které zákon nezná. Tyto otázky spadají do působnosti orgánů ochrany ovzduší v přenesené působnosti a do rámce prováděcích právních předpisů.

Stejně tak vyhláška nesmí být koncipována tak, aby fakticky mířila na konkrétní osoby, konkrétní lokalitu nebo úzkou skupinu provozovatelů. Musí mít obecný normativní charakter. Pravidla musí být formulována abstraktně a aplikovatelně na všechny subjekty, které naplní zákonem vymezené znaky. Individualizace by byla v rozporu s povahou obecně závazné vyhlášky jako právního předpisu.

Zásadní roli zde hraje princip proporcionality. Zákaz spalování určitého paliva nepředstavuje marginální omezení, ale může mít významné sociální a ekonomické důsledky. Pro řadu domácností může znamenat nutnost výměny zdroje tepla, investici do jiného paliva nebo zvýšení provozních nákladů. Takový zásah je ústavně akceptovatelný pouze tehdy, je-li skutečně nezbytný k ochraně kvality ovzduší a je-li podložen konkrétními daty a analýzou místní situace. Obec musí být schopna obhájit, proč zvolila právě tento nástroj a proč nelze sledovaného cíle dosáhnout mírnějšími či jinými prostředky.

Pokud se obec rozhodne vydat obecně závaznou vyhlášku k regulaci vybraných druhů pevných paliv nebo ke stanovení podmínek pro spalování suchého rostlinného materiálu v otevřeném ohništi, je vhodné postupovat s maximální právní obezřetností. Metodické materiály vydané Ministerstvo vnitra poskytují podrobný výklad zákonného zmocnění, upozorňují na nejčastější aplikační chyby a vymezují limity samostatné působnosti obce. Jejich součástí jsou i vzorové obecně závazné vyhlášky, které představují osvědčený legislativně-technický základ.

Dokument ke stažení:

Metodický materiál k vydání obecně závazné vyhlášky obce, kterou se stanovují podmínky pro spalování suchého rostlinného materiálu v otevřeném ohništi, při kterém nedochází k nakládání s odpady.

• Znění zákonnéhoh zmocnění
• Související právní předpisy a jejich ustanovení
• Vzor obecně závazné vyhlášky
• Právní výklad k zákonnému zmocnění

Metodický materiál  k vydání obecně závazné vyhlášky obce, kterou se zakazuje spalování vybraných druhů pevných paliv ve stacionárních zdrojích

• Znění zákonného zmocnění
• Související právní předpisy
• Vzor obecně závazné vyhlášky
• Stanovisko k zákonnému zmocnění