DOPORUČUJEME Proces povolování staveb s potenciálním vlivem na životní prostředí prochází v poslední době významnou proměnou. Bezesporu nejzásadnější a v praxi nejvíce diskutované změny samotného procesu posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) i dalších povolovacích řízení byly s účinností od 1. dubna letošního roku provedeny prostřednictvím novely zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, která je reakcí na výtky Evropské komise ohledně nesouladu české právní úpravy procesu EIA s požadavky směrnice EIA.
Novela však bohužel nejen že nepřispívá ke zlepšení dosavadního neuspokojivého stavu v oblasti povolování staveb v ČR, ale je naopak prostředkem k dalšímu prohloubení stávajících (již dost vážných) problémů. Ve snaze vyhovět povětšinou opodstatněným požadavkům Evropské komise totiž došlo k v mnoha aspektech nevhodné úpravě procesu EIA a navazujících řízení, která v praxi povede k dalšímu prodloužení povolovacích procesů a zvýšení administrativní a finanční zátěže na straně investorů i správních orgánů.
S ohledem na to, že podrobnější analýza všech změn provedených předmětnou novelou by vydala na několik samostatných pojednání, věnuje se tento článek vybraným, dle názoru autorů nejzásadnějším, koncepčním změnám provedeným předmětnou novelou zákona o posuzování vlivů.
Závazné stanovisko EIA
Nejviditelnější změnou provedenou v zákoně o posuzování vlivů je bezpochyby změna formy stanoviska EIA na závazné stanovisko podle správního řádu. Jakkoli se může na první pohled zdát, že se jedná o přínosné opatření zamezující obcházení podmínek obsažených ve stanovisku EIA, v praxi tato změna přinese naprosto zásadní aplikační problémy.
Závazné stanovisko je institutem, který se svou povahou, a zejména též administrativními nároky na formu a odůvodnění, blíží správnímu rozhodnutí. Na správní orgány vedoucí proces EIA tak budou kladeny výrazně vyšší nároky než dosud. Bude zajímavé sledovat, jak se s tím orgány posuzování vlivů v praxi vypořádají, a to zejména v případech velkých a složitých záměrů s výrazným odporem veřejnosti. Již s ohledem na rozsah podkladů, připomínek a námitek shromážděných v těchto případech v rámci procesu EIA bude pro orgány posuzování vlivů velmi složité se v nich zorientovat a důkladně vypořádat v odůvodnění závazného stanoviska EIA. To platí tím spíš, že mnohdy se námitky veřejnosti do značné míry opakují, s předmětem řízení vůbec nesouvisí apod. Zvýšené riziko pochybení správního orgánu při vydávání závazného stanoviska EIA s sebou přináší i podstatně vyšší pravděpodobnost následného vzniku soudních sporů ohledně (ne)správnosti jejich procesního postupu a s tím souvisejícího prodlužování či dokonce opakování povolovacích procesů.
Forma závazného stanoviska dále zcela opomíjí interaktivní povahu navazujících řízení, v jejichž průběhu obvykle dochází k dílčím zpřesněním a úpravám záměru. Tyto úpravy a zpřesnění jsou přitom v praxi často vyvolány i pozdějšími požadavky dotčených orgánů a připomínkami účastníků z řad dotčené veřejnosti, které v rámci procesu EIA nelze předvídat. Stávající několikastupňový systém povolování staveb je založen právě na uplatňování určitých připomínek až v pozdějších fázích povolovacího procesu a předpokládá postupné zpřesňování záměru tímto způsobem. Pravidelně se stává, že přinejmenším některé podmínky obsažené ve stanovisku EIA se stanou v průběhu dalších fází povolovacího procesu neaktuálními, nevhodnými či dokonce objektivně nesplnitelnými. Na takové situace pamatovala dosavadní úprava, která umožňovala podmínky v takových odůvodněných případech nepřevzít. Nově však správním orgánům vedoucím navazující řízení v důsledku závaznosti stanoviska EIA nezbude nic jiného, než do svého rozhodnutí převzít i zcela nadbytečná a samoúčelná opatření, která ani nemusí mít žádný pozitivní vliv na životní prostředí či se stanou v průběhu povolovacích procesů obsolentními. Současně může docházet k situacím, kdy objektivně nebude možné splnit závazné podmínky stanoviska EIA v důsledku změn záměru.
Shora uvedené přináší další nejistotu pro investory. Novela totiž nezavádí žádný nástroj, který by správním orgánům či investorům umožňoval dosáhnout změny nevhodných podmínek závazného stanoviska EIA. Teoreticky by nevhodné podmínky mohly být odstraněny jedině v rámci odvolacího přezkumu navazujících povolení (resp. v rámci souvisejícího přezkumu podkladového závazného stanoviska EIA), což je však z pohledu žadatelů o tato povolení řešení zcela nereálné. Zatímco možnost domáhat se efektivní nápravy pochybení spočívajícího v opomenutí či nezohlednění některé z podmínek závazného stanoviska EIA je tak dotčené veřejnosti v rámci odvolacího přezkumu zajištěna, možnost žadatele dosáhnout revize nadbytečných a nevhodných podmínek prakticky neexistuje.
S výše uvedeným souvisí i další problematický aspekt vyplývající ze závazné povahy stanoviska EIA, kterým je nejasný rozsah uplatnění jednotlivých podmínek stanoviska EIA v navazujících řízeních. Povinnost roztřídit podmínky ve stanovisku EIA do určitých kategorií, resp. označit, jakého navazujícího řízení se týkají, nevyplývá ani z novelizované přílohy zákona o posuzování vlivů, která stanoví náležitosti stanoviska EIA. V praxi tak lze očekávat zachování dosavadního častého nešvaru spočívajícího v kopírování podmínek stanoviska EIA, které nesouvisí s předmětem vedeného řízení. Na druhé straně však nelze vyloučit ani riziko opomenutí některých podmínek v příslušném navazujícím řízení. K uvedenému výrazně přispívá i nejasně definovaný okruh řízení navazujících na proces EIA (viz dále). S ohledem na to, že závazné stanovisko lze přezkoumat až spolu s rozhodnutím, jehož podklad tvoří, bude v praxi pravděpodobně docházet k opakovanému uplatňování totožných námitek týkajících se zákonnosti a nesprávného procesního postupu při vydávání závazného stanoviska EIA ve všech navazujících řízeních. Takový postup jde zcela proti zásadě ekonomie řízení a odporuje i ustálené judikatuře správních soudů, podle níž má být stanovisko EIA přezkoumáváno v navazujícím řízení vždy jen v tom rozsahu, v jakém se ho věcně týká. Procesní aspekty jeho vydání by přitom měly být řešeny především v územním řízení, jakožto hlavním navazujícím řízením. V neposlední řadě může docházet i k problémům při řešení rozporů mezi závazným stanoviskem EIA a závaznými stanovisky dotčených orgánů. Jelikož novela nezavadí pro tyto případy žádný zvláštní postup, nezbude než tyto případné rozpory řešit ve zdlouhavém a neefektivním dohadovacím řízení podle správního řádu (jež může skončit až na úrovni vlády).
Z uvedeného je zjevné, že závaznost stanoviska EIA může způsobovat značné problémy nejen investorům, ale i správním orgánům, a bez pochyby povede k prodloužení délky navazujících řízení a zvýšení administrativní zátěže a rovněž odpovědnosti správních orgánů.
Navazující řízení
Proces povolování staveb nemusí být tvořen zdaleka jen územním a stavebním řízením. Před zahájením realizace záměru musí investor v závislosti na jeho povaze často získat ještě různá další povolení, např. integrované povolení k provozu daného záměru či další povolení v oblasti ochrany přírody (povolení ke kácení dřevin, rozhodnutí o udělení výjimek z ochrany zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů apod.).
Dosavadní právní úprava okruh navazujících řízení nevymezovala. Novelou byla zavedena definice navazujících řízení, která však stávající nejasnosti nejen že neodstranila, nýbrž je dokonce výrazně prohloubila. Navazujícím řízením by mělo být po novele takové řízení, v němž se vydává rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, které povoluje umístění nebo provedení záměru posuzovaného podle zákona o posuzování vlivů. Přestože důvodová zpráva je v otázce výkladu pojmu navazující řízení na několika místech vnitřně rozporná, lze z ní spíše dovodit, že zákonodárce za navazující řízení považuje výlučně územní a stavební řízení, resp. jejich ekvivalenty podle zvláštních právních předpisů (např. dle horního zákona).
Samotná definice navazujících řízení však pro takový výklad neposkytuje žádnou oporu. Předmětné ustanovení naopak v poznámce pod čarou výslovně odkazuje i na zákon o integrované prevenci. Zákonodárce navíc zjevně opomenul existenci případů, kdy na proces EIA územní ani stavební řízení nenavazují. Jako příklad lze uvést zvyšování kapacity výroby bez provedení stavebních úprav již existujícího výrobního areálu, pro jejíž realizaci investorovi stačí získat právě pouze změnu integrovaného povolení, resp. případně jiné dílčí povolení, jehož se taková změna týká. V důvodové zprávě naznačený příliš restriktivní výklad navíc odporuje dosavadní ustálené rozhodovací praxi správních soudů, podle níž by stanovisko EIA mělo být podkladem nejen pro územní a stavební řízení, nýbrž i pro všechna další dílčí řízení v rozsahu, v jakém se dotýká jejich předmětu, a to i v případech, kdy tak zvláštní právní předpis výslovně nestanoví.
Přesné a jednoznačné vymezení okruhu navazujících řízení je přitom z pohledu správních orgánů, investorů i veřejnosti naprosto stěžejní, neboť má zásadní vliv na samotný průběh jednotlivých řízení, určení účastníků i rozsah jejich práv a povinností. Výklad tohoto pojmu bude mít podstatný vliv i na určení, kdy je třeba provést posouzení coherence-stamp (viz níže), pro jaká rozhodnutí je stanovisko EIA závazným podkladem či spolu s jakým navazujícím rozhodnutím a v jakém rozsahu by mělo být stanovisko EIA přezkoumáváno. Lze přitom očekávat, že nejasnosti ve výkladu pojmu navazující řízení povedou k četným soudním sporům a jednotný výklad bude možné učinit až poté, co se k dané problematice vyjádří Nejvyšší správní soud. Již jen tato skutečnost sama o sobě přispívá k výrazné právní nejistotě na straně investorů i dotčené veřejnosti, neboť s ohledem na dosud neexistující správní ani soudní praxi existuje významné riziko opakování jednotlivých fází povolovacího procesu v důsledku pochybení správních orgánů.
Posouzení shody podoby záměru (coherence-stamp)
S problematikou nejednoznačného vymezení navazujících řízení souvisí i nově zavedená povinnost investora předložit na počátku každého navazujícího řízení úplný popis změn záměru za účelem ověření shody aktuální podoby záměru s podobou posuzovanou v procesu EIA (tzv. coherence-stamp).
S ohledem na nejasnou definici navazujících řízení (viz výše) bude problematické již jen samotné určení, v jakých všech případech je třeba posouzení coherence-stamp provést. Pokud se toto posouzení provede a orgán posuzování vlivů shledá, že záměr doznal změn s potenciálním významným negativním vlivem na životní prostředí, vydá negativní závazné stanovisko coherence-stamp, v důsledku něhož nebude možné vydat povolení v předmětném navazujícím řízení. Investor tak bude nucen buď přepracovat dokumentaci, nebo předmětné změny záměru nechat posoudit ve zjišťovacím řízení a následně případně i v procesu EIA. Pro tyto případy však zákon neobsahuje žádné instrumenty ke zrychlení dodatečného procesu EIA, což může vést k zásadnímu prodlužování či dokonce zacyklení povolovacích procesů. Dále není jasné, jakým způsobem se bude postupovat po ukončení dodatečného procesu EIA, a to zejména v případech, kdy dojde ke změně stanoviska EIA, na základě kterého již bylo vydáno pravomocné rozhodnutí v některém z předcházejících navazujících řízení.
Ze zákona dále nevyplývá, jak by měl vypadat popis změn záměru zpracovávaný investorem a jaké informace by v něm měly být obsaženy. Nedostatečný popis změn je přitom důvodem pro vydání negativního závazného stanoviska coherence-stamp. Lze očekávat, že požadavky orgánů posuzování vlivů (zejména jednotlivých krajských úřadů) se budou v každém případě lišit, což bude klást vyšší nároky na komunikaci mezi investorem a příslušným orgánem posuzování vlivů. Je přitom otázkou, zda budou správní orgány zcela nezbytné otevřené komunikaci v praxi dostatečně nakloněny.
V případě nepřiměřených požadavků příslušného orgánu posuzování vlivů či vydání nezákonného negativního závazného stanoviska coherence-stamp navíc novela nepřiznává možnost jakékoli účinné obrany. Investorům nezbývá, než se zcela podvolit požadavkům orgánu posuzování vlivů, nebo se bránit až proti následně vydaným zamítavým rozhodnutím o jejich žádostech odvoláním a případně správní žalobou, což je postup zcela nepraktický a zdlouhavý.
Povinnost vycházet z dokumentů pořízených v průběhu procesu EIA
Správním orgánům vedoucím navazující řízení je nově stanovena povinnost vycházet při svém rozhodování nejen ze stanoviska EIA, ale i z dalších dokumentů získaných v procesu EIA. Taková povinnost zcela postrádá logiku a hraničí s prolamováním překážky věci rozhodnuté. Oznámení, dokumentace záměru či připomínky veřejnosti a stanoviska dotčených orgánů byly totiž vypořádány již ve stanovisku EIA (které je nadto nově závazné), a je tedy zjevně nadbytečné, aby se k nim znovu jednotlivě vyjadřoval i správní orgán vedoucí navazující řízení. Tyto orgány přitom k vypořádání „eiových“ podkladů mnohdy nemají ani dostatečnou odbornost. V důsledku změny formy stanoviska na závazné stanovisko navíc tyto správní orgány nemají možnost se od stanoviska EIA jakkoli odchýlit a uvedené podklady například vypořádat jiným způsobem. Novela tedy na jedné straně poněkud absurdně ukládá správním orgánům vedoucím navazující řízení plnou vázanost závěry orgánu posuzování vlivů uvedenými ve stanovisku EIA a na druhé straně po nich současně požaduje, aby ve svých rozhodnutích zohledňovaly a znovu vypořádávaly podklady tohoto stanoviska.
Předmětná úprava ve svém důsledku povede pouze k hromadnému opakovanému uplatňování totožných námitek a souvisejícímu zvýšení rizika jejich nedostatečného vypořádání ze strany správních orgánů. Ve stavebním řízení by tento problém mohl být přinejmenším částečně vyřešen pravidlem o nepřihlížení k námitkám, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení. V ostatních případech lze poté vyjít z ustálené judikatury správních soudů, podle níž se nepřihlíží k námitkám, které věcně nesouvisí s předmětem daného řízení. I v případě, že je konkrétní námitka ve vztahu k předmětu řízení zjevně irelevantní, by však správní orgán měl tuto skutečnost výslovně uvést v odůvodnění svého rozhodnutí a současně řádně odůvodnit, proč k tomuto závěru dospěl. S ohledem na možný rozsah všech námitek tak nová úprava v každém případě klade zjevně nepřiměřené požadavky na správní orgány a výrazně zvyšuje administrativní a finanční náročnost celého povolovacího procesu.
Slovo závěrem
Novela zákona o posuzování vlivů přináší řadu zásadních výkladových aplikačních nejasností, které významným způsobem zkomplikují život jak správním orgánům vedoucím navazující řízení, tak i ostatním účastníkům těchto řízení. V důsledku toho se rovněž zásadně zvyšuje riziko pochybení na straně správních orgánů a následných soudních sporů. To vše významným způsobem přispěje k prodlužování a prodražovaní projektové přípravy a v krajním důsledku až k ochromení investiční výstavby. Alespoň částečně předcházet problémům způsobeným popsanými výkladovými nejasnostmi přitom bude možné pouze za předpokladu maximální možné komunikace a součinnosti správních orgánů a investorů a jejich aktivního přístupu k dané problematice.
Současně dochází ke značnému posunu rovnováhy mezi právy jednotlivých účastníků správních řízení v neprospěch investorů. Je bezpochyby obecně správným přístupem posilovat práva veřejnosti v povolovacích procesech týkajících se záměrů s možným významným dopadem na životní prostředí. Cílem zákonodárce by nicméně mělo být zajištění rovnosti zbraní a vyváženého řízení, které zabrání zneužívání procesních práv některými ekologickými organizacemi k újmě investorů a dalších účastníků řízení. Nová úprava však v důsledku řady aplikačních nejasností umožňuje přesný opak, tedy šikanózní uplatňování práv různých zájmových skupin, jejichž skutečným motivem není ochrana životního prostředí, nýbrž snaha o zablokování uvedeného záměru jakýmikoli prostředky. V této souvislosti je zcela popíráno právo žadatele realizovat určitý záměr, pokud splní předem stanovené zákonné podmínky (a to včetně podmínek v oblasti ochrany životního prostředí).
Jediným východiskem z dlouhodobých problémů vyplývajících z roztříštěnosti povolovacích procesů je zavedení jednotného povolovacího řízení zakončeného vydáním jediného správního povolení spojujícího všechna povolení potřebná pro provedení záměru. Takový přístup vedoucí k zjednodušení, zrychlení a zefektivnění povolování staveb je trendem poslední doby (a to i na úrovni ostatních členských států EU). Bez provedení komplexní systémové revize budeme neustále narážet na složité a obtížně řešitelné problémy vyplývající z roztříštěnosti právní úpravy a řetězení správních povolení.
Potenciál novely zákona o posuzování vlivů přiblížit ČR k tomuto cíli zůstal nevyužit, přičemž zásadní zlepšení patrně nelze očekávat ani v nejbližší době. Ministerstvo pro místní rozvoj aktuálně připravuje novelu stavebního zákona, kterou se chystá zavést tzv. koordinované řízení spojující proces EIA, územní a stavební řízení. Na základě dosud zveřejněných informací se nicméně nezdá, že by mělo dojít k nezbytným komplexním koncepčním změnám. Ač je někdy předmětný návrh koordinovaného řízení nesprávně označován jako jednotné povolovací řízení, skrývá se pod ním pouze nedostatečná dílčí integrace, nadto zjevně bez zcela nezbytných souvisejících systémových úprav průběhu řízení. Jakkoli může být taková úprava vedena dobrými úmysly, v praxi bohužel nebude schopna naplnit jí deklarované cíle. Ministerstvem a médii dosud prezentovaná podoba koordinovaného řízení tak zjevně nesměřuje k odstranění podstaty problému stávající úpravy a bude jen další nefunkční „záplatou“ stávajícího již tak dosti děravého systému.
Autoři:
Mgr. Martin Kramář, LL.M., advokát a partner advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges
JUDr. Jiří Bém, advokát advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges
